II OSK 2604/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny sędzia NSA Wojciech Mazur /spr./ sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.L. i J.L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 sierpnia 2023 r., sygn. akt II SA/GI 118/23 w sprawie ze skargi T.D., M.L. i J.L. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 24 listopada 2022 r. nr IFXIV.7840.2.64a.2021 w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z dnia 7 sierpnia 2023 r., sygn. II SA/Gl 118/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargi T.D., M.L. i J.L. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 24 listopada 2022 r. nr IFXIV.7840.2.64a.2021 o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzieleniu inwestorowi pozwolenia na budowę inwestycji pn. "Budynek mieszkalny wielorodzinny, dwusegmentowy wraz z dwoma parkingami, drogami wewnętrznymi, murem oporowym oraz zbiornikiem na deszczówkę, na działkach nr ewid. [...] i [...] przy ul. [...] w R.". Skargę kasacyjną od tego wyroku wnieśli M.L. i J.L. zaskarżając go w całości i podnosząc zarzut naruszenia: 1) art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane poprzez przyjęcie, iż organ architektoniczno - budowlany nie ma obowiązku szerokiego badania projektu budowlanego w kontekście zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, z uwzględnieniem odległości inwestycji (budynku) od granic, kiedy utrwalone poglądy doktryny wskazują na konieczność szerokiej analizy stanu faktycznego; 2) art. 35 ust. 1 pkt. 1 lit. b ustawy Prawo budowlane poprzez przyjęcie, iż zaakceptowano ograniczone badanie przez organ administracji architektoniczno - budowlanej wpływu inwestycji na ochronę środowiska, ograniczając analizę, tylko do decyzji środowiskowych, a nie uwzględniając całego wpływu inwestycji na ochronę środowiska, kiedy przepis ten posługuje się pojęciem "w szczególności" w odniesieniu do decyzji środowiskowych, a zatem nie unicestwia obowiązku badania całego spectrum obiektu objętego projektem budowlanym, pod kątem jego całościowego wpływu na ochronę środowiska, nie ograniczając się tylko do zgodności z decyzjami środowiskowymi. Podnosząc powyższe naruszenia wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie reformatoryjne oraz zasądzenie kosztów postępowania, a także rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnieśli, że w zaskarżonym wyroku w sposób uproszczony i błędny dokonano wykładni treści art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Sąd stanął bowiem na stanowisku, iż powołany przepis zawiera wąsko określony zakres uzgodnień, zezwoleń i innych tam określonych, które organ zobowiązany jest sprawdzić przed wydaniem pozwolenia na budowę. Tu jednakże, w ocenie skarżących, ocena ta była dokonana przez organ w sposób skrótowy i uproszczony. WSA przystał zaś na taką ocenę stanu faktycznego, zaprzeczając treści art. 35 ust. 1 pkt. 2) cyt. ustawy który to zawiera dyspozycję do szerokiej analizy przedłożonego do zatwierdzenia projektu budowlanego. Ponad wszelką wątpliwość treść tego przepisu wskazuje na obowiązek szerokiego badania okoliczności stanu faktycznego i prawnego inwestycji objętej projektem. Przepis ten bowiem posługuje się pojęciem zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno - budowlanymi, nie precyzując jednocześnie o jakie przepisy chodzi. Ponad wszelką wątpliwość konieczne jest zbadanie zgodności projektu z treścią rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Kwestia toczącego się postępowania o zasiedzenie (zakończonego w I. instancji na dzień wydania zaskarżonego wyroku) zaś ma kluczowe znaczenie dla zgodności projektu z przepisami tego rozporządzenia, chociażby regulującymi odległości budynku od granic działki. Dopiero, bowiem prawomocne ustalenie przebiegu tych granic pozwoli organowi na ustalenie, czy posadowienie budynku jest zgodne z owymi przepisami. Wskutek zaskarżonego wyroku, po zakończeniu sprawy o zasiedzenie doszłoby do sytuacji, że projekt budowlany obejmuje budynek posadowiony w sposób niezgodny z przepisami powołanego wyżej rozporządzenia, a co za tym idzie, pozwolenie na budowę akceptowałoby niezgodny z prawem stan faktyczny. Zdaniem skarżących WSA w Gliwicach również w sposób błędny pominął dokonanie wadliwej wykładni przepisu art. 35 ust. 1 pkt. 1 lit. b ustawy Prawo budowlane poprzez przyjęcie, iż zaakceptowano ograniczone badanie przez organ administracji architektoniczno - budowlanej wpływu inwestycji na ochronę środowiska ograniczając analizę, tylko do decyzji środowiskowych nie uwzględniając całego wpływu inwestycji na ochronę środowiska, kiedy przepis ten posługuje się pojęciem "w szczególności", a zatem nie unicestwia obowiązku badania obiektu objętego projektem budowlanym pod kątem jego wpływu na ochronę środowiska w szerokim tego słowa znaczeniu, nie ograniczając się tylko do weryfikacji przedłożonych zgód, zezwoleń itp. Całkowicie uzasadnione jest zatem stanowisko, że na organie ciąży obowiązek przeanalizowania całokształtu okoliczności inwestycji w kontekście ochrony środowiska. WSA nie wziął pod uwagę zarzutów kierowanych w toku sprawy przez skarżącą, dotyczącą kwestii chociażby zacienienia działek sąsiednich, co zaś wiąże się zbyt bliskim posadowieniem budynku wobec nieustalonych jeszcze granic, które przesuną się jeszcze w kierunku projektowanego budynku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. 1 p.p.s.a. NSA nie przedstawia zatem w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd I instancji. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania z powodów wskazanych w art. 183 § 2 p.p.s.a. W niniejszej sprawie ich nie stwierdzono, zatem przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku określają zakres kontroli dokonywanej przez Sąd II instancji. W myśl art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzuty wniesionej w niniejszej sprawie skardze kasacyjnej oparte zostały na podstawie kasacyjnej, wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Wobec tego winny wykazywać, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Tak więc autor skargi kasacyjnej powinien wykazać i uzasadnić, że wojewódzki sąd administracyjny nieprawidłowo odczytał normę prawną wynikającą z treści przepisu prawa materialnego bądź mylnie zrozumiał treść przepisu prawa materialnego. Natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego powinien wykazać, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany (por. wyrok NSA z 6 czerwca 2017 r. sygn. akt II FSK1342/15; z 6 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 2668/15). Materialnoprawną podstawę orzekania przez organy administracji publicznej stanowił przepis art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Zakreśla on ramy badania przez organy administracji architektoniczno-budowlanej projektu budowlanego. Sąd w zaskarżonym wyroku zaznaczył, że w świetle przepisów zawartych w tym artykule organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego, zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, kompletność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego oraz posiadanie przez projektanta i projektanta sprawdzającego odpowiednich uprawnień budowlanych oraz aktualność zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7. Wbrew stanowisku skarżących kasacyjnie w żadnym miejscu Sąd nie wskazał zatem, by wykładnia art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego pomijała konieczność badania projektu budowlanego w kontekście zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, z uwzględnieniem odległości inwestycji (budynku) od granic czy konieczności zbadania zgodności projektu z treścią rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd wprost wskazał, że organ dokonał sprawdzenia przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego w zakresie spełnienia wymagań, określonych w art. 35 ust. 1 oraz art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane i ustalił, że projektowane zamierzenie jest zgodne z obowiązującymi dla terenu inwestycyjnego przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, projekt zagospodarowania działki jest zgodny z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, projekt budowlany jest kompletny oraz został sporządzony przez osobę, posiadającą stosowne uprawnienia. Inną kwestią jest natomiast to, czy prawidłowo zastosowano przepisy art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego w kontekście określonego stanu faktycznego przyjętego przez organ i Sąd I instancji za podstawę orzekania. Kwestia prawidłowości ustalenia stanu faktycznego nie mogła zostać poddana kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego ze względu na brak jakiekolwiek zarzutu opartego na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Jak już zaś wyżej wyjaśniono Naczelny Sąd Administracyjny, w przeciwieństwie do Sądu I instancji, jest bowiem związany zarzutami jakie strona podniosła we wniesionym środku zaskarżenia. Dlatego też ocena prawidłowości zastosowania prawa materialnego musi zostać oparta o stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji. Skoro Sąd wojewódzki uznał, że projekt budowlany jest kompletny i został sporządzony przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia, planowana budowa jest zgodna z obowiązującymi miejscowym planem zagospodarowania przestrzennym, projekt zagospodarowania działki jest zgodny z również z przepisami techniczno-budowlanymi, inwestor złożył oświadczenie o prawie dysponowania działką na cele budowlane, to w świetle art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego, nie miał podstaw do zakwestionowania stanowiska organu architektoniczno – budowlanego zatwierdzającego projekt budowlany i udzielającego pozwolenia na budowę. Jeżeli zaś chodzi o kwestię dotyczącą postępowania o zasiedzenie części nieruchomości, na której ma powstać inwestycja pod kątem jej wpływu na wynik postępowania, to stwierdzić należy, że ustalenia w tym zakresie należą do ustaleń stanu faktycznego, zatem powinny być kwestionowane zarzutem z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Taki zarzut co do zaskarżonego wyroku nie został sformułowany, NSA nie jest władny do tych ustaleń stanu faktycznego się odnosić. Nie zostało tym samym skutecznie zakwestionowane ustalenie co do oświadczenia inwestora o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jak również żadne inne ustalenie stanu faktycznego, które mogłoby doprowadzić do konstatacji, że Sąd I instancji nieprawidłowo odczytał normę prawną wynikającą z treści przepisu prawa materialnego bądź mylnie zrozumiał treść przepisu prawa materialnego lub też niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. Odnosząc się do drugiego zarzutów skargi kasacyjnej, naruszenia art. 35 ust. 1 pkt. 1 lit. b ustawy Prawo budowlane, to w zasadzie powinien on zostać potraktowany jako uzupełnienie pierwszego zarzutu, bowiem pkt 1 lit. b jest jedną z jednostek redakcyjnych art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Przepis ten stanowi, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Skarżący zarzucają zaś naruszenie tego przepisu poprzez przyjęcie, iż zaakceptowano ograniczone badanie przez organ administracji architektoniczno - budowlanej wpływu inwestycji na ochronę środowiska, ograniczając analizę, tylko do decyzji środowiskowych, a nie uwzględniając całego wpływu inwestycji na ochronę środowiska. Należy jednak zauważyć, że w zaskarżonym wyroku Sąd wojewódzki w ogóle nie odnosił się szczegółowo do wpływu planowanej inwestycji na środowisko. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku ogóle nie dotyka art. 35 ust. 1 pkt. 1 lit. b ustawy Prawo budowlane. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny nie może odnieść się do tak postanowionego zarzutu kasacyjnego, gdyż Sąd wojewódzki w ogóle nie wskazał w jaki sposób rozumie i wykłada treść obowiązku z art. 35 ust. 1 pkt. 1 lit. b cyt. ustawy na tle konkretnego stanu faktycznego sprawy. Na marginesie jedynie należy wskazać, że analizując elementy składowe złożonego wniosku i projektu, pod kątem jego kompletności, organ w zakresie parametru "decyzja środowiskowa wraz z charakterystyką przedsięwzięcia" zakreślił "nie dotyczy". Pośrednio zatem wskazuje to, że organ architektoniczno – budowlany uznał, że planowanego przedsięwzięcie nie jest objęte rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Zaakceptował tym samym stanowisko zaprezentowane przez inwestora w projekcie zagospodarowania terenu ze stycznia 2021 r., w którym przyjęto, że planowana inwestycja nie będzie stwarzała zagrożenia dla środowiska z zakresie zanieczyszczenia powietrza, emisji hałasu, gospodarki odpadami i ochrony powierzchni ziemi i nie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Z kolei argumentacja podniesiona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej o dokonaniu przez Sąd wojewódzki wadliwej wykładni przepisu art. 35 ust. 1 pkt. 1 lit. b ustawy Prawo budowlane wskazuje, że skarżący ponownie próbują dowieść, poprzez zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego, o błędnym sposobie ustalenia stanu faktycznego. W ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) nie można zaś kwestionować ustaleń faktycznych przyjętych w sprawie przez wojewódzki sąd administracyjny za podstawę orzeczenia. Nie ma możliwości skutecznego powoływania się na zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego w sytuacji, gdy nie zakwestionowano równocześnie ustaleń stanu faktycznego, na których oparto zaskarżone rozstrzygnięcie. Wynika to bowiem z okoliczności, że błędne zastosowanie (niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też dowiedzenia ich wadliwości (wyroki NSA z 5 września 2014 r., I OSK 1119/13, LEX nr 1664430; z 15 czerwca 2021 r., III OSK 181/21, LEX nr 3191237). Skarżący kasacyjnie nie podnieśli także zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji przepisów regulujących obligatoryjność uzasadnienia wyroku (art. 141 § 4 p.p.s.a.), co uniemożliwiło Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu dokonanie oceny zaskarżonego uzasadnienia wyroku pod kątem jego konstrukcyjnej poprawności i kompletności także pod kątem braku rozwinięcia argumentacji co do zgodności planowanej inwestycji z wymogami ochrony środowiska (art. 35 ust. 1 pkt. 1 lit. b cyt. ustawy). Skoro podniesione zarzuty nie zawierały podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, zaś innych zarzutów nie podniesiono, musiało to skutkować oddaleniem skargi kasacyjnej, o czym orzeczono na podstawie art. 184 p.p.s.a.