II OSK 2604/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 243/21 w sprawie ze skargi E. D. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] grudnia 2020 r., Nr [...] w przedmiocie wstrzymania prowadzonych robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 30 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 243/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi E. D. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z [...] grudnia 2020 r., Nr [...] w przedmiocie wstrzymania prowadzonych robót budowlanych przy budowie trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z infrastrukturą, sytuowanych na działce nr ewid. [...] w miejscowości F., gmina K., wykonywanych bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo zgłoszenia, oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła E. D., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi, opierając skargę kasacyjną na podstawie naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), zarzucono błędną, bo zawężającą, wykładnię przepisów prawa materialnego, tj. art. 12 ust. 1 (w brzmieniu obowiązującym przed 5 września 2020 r.) w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, prowadzącą Sąd pierwszej instancji do stwierdzenia, że budowa trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych nie służy zwalczaniu zakażenia, zapobieganiu jego rozprzestrzeniania się, profilaktyce, jak również nie zwalcza skutków, w tym społeczno-gospodarczych choroby COVID-19, a tym samym nie spełnia przesłanki pozostawania inwestycji "w związku z przeciwdziałaniem COVID-19", podczas gdy wystarczające dla zastosowania tych przepisów jest stwierdzenie jakiegokolwiek, nawet znikomego czy pośredniego, związku prowadzonych przez inwestora robót budowlanych z przeciwdziałaniem COVID-19, co z kolei doprowadziło Sąd pierwszej instancji do naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. oraz 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy istniały podstawy do: 1) stwierdzenia nieważności w całości zaskarżonego postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. nr [...] z [...] grudnia 2020 r., a to wobec faktu, że wydano je bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 in principio w zw. z art. 126 k.p.a.), 2) ewentualnie do uchylenia w całości wymienionego wyżej postanowienia wraz z poprzedzającym je postanowieniem organu pierwszej instancji. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, stwierdzenie nieważności w całości zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu pierwszej instancji, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu pierwszej instancji, w każdym zaś przypadku – o umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych prowadzonych przy budowie przedmiotowej inwestycji. Skarżąca kasacyjnie wniosła też o zasądzenie od organu drugiej instancji na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie podniesionych w niej zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, iż strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie. Stan faktyczny nie jest w niniejszej sprawie kwestionowany, zatem krótko należy przypomnieć, że skarżąca kasacyjnie pismem z [...] sierpnia 2020 r., powołując się na treść art. 12 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych poinformowała Starostwo Powiatowe w K. o rozpoczęciu robót budowlanych dotyczących: "Budowy trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych dla osób przebywających na kwarantannie i oczekujących na wyniki testów wraz z infrastrukturą techniczną na działce nr [...] w miejscowości F. gm. K.". Wskazała termin rozpoczęcia robót na [...] września 2020 r. Istota skargi kasacyjnej sprowadza się wyłącznie do tego, czy wskazana wyżej przedmiotowa budowa, w związku z treścią art. 12 CovidU jest wyłączona spod działania przepisów prawa budowlanego. Ust. 1 artykułu 12 stanowił, że do projektowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych, w tym zmiany sposobu użytkowania, w związku z przeciwdziałaniem COVID-19, nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.), ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293 i 471) oraz aktów planistycznych, o których mowa w tej ustawie, ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2020 r. poz. 282), a w przypadku konieczności poszerzenia bazy do udzielania świadczeń zdrowotnych, także przepisów wydanych na podstawie art. 22 ust. 3, 4 i 4a ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy covidowej, przepisy ustawy stosuje się do zakażeń i choroby zakaźnej wywołanej wirusem SARS-CoV-2, zwanej dalej "COVID-19". Pojęcie przeciwdziałania COVID-19 jest pojęciem zdefiniowanym w ust. 2 art. 2 - ilekroć w ustawie jest mowa o "przeciwdziałaniu COVID-19" rozumie się przez to wszelkie czynności związane ze zwalczaniem zakażenia, zapobieganiem rozprzestrzenianiu się, profilaktyką oraz zwalczaniem skutków, w tym społeczno-gospodarczych, choroby, o której mowa w ust. 1. Z powyższego wynika wyraźnie, że dla zastosowania art. 12 specustawy koronawirusowej podstawowe i najważniejsze jest ustalenie czy powstający obiekt budowlany ma związek z przeciwdziałaniem epidemii. Nie chodzi tu przecież o to by wybudowany budynek miał jedynie dodatkowo, marginesowo, czy pośrednio przyczynić się do przeciwdziałania Covid-19, ale by był pomocny w leczeniu chorych, czy zapobiegał skutkom pandemii. Trzeba stanowczo powiedzieć, że wykładnia wyżej wskazanych przepisów, jak i całej ustawy prowadzi do wniosku, że wymieniona regulacja jest całkowitym wyjątkiem od zasad ogólnych przewidzianych między innymi w prawie budowalnym. Skoro jest wyjątkiem to nie może być interpretowana rozszerzająco, bo gdyby tak było to stanowiłoby pole do licznych nadużyć. Nie ma najmniejszych wątpliwości, że celem specustawy covidowej były szybkie działania doraźne powstania infrastruktury do przeciwdziałania epidemii. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, budowa, o której E. D. poinformowała w piśmie z [...] sierpnia 2020 r., nie spełnia wymogów hipotezy z art. 12 ust. 1 ustawy. Jest to typowa inwestycja, której zamiarem było zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych. Przyjmując koncepcję zaproponowaną przez skarżącą kasacyjnie – budowa "dla osób przebywających na kwarantannie i oczekujących na wyniki testów" to każda budowa domu mieszkalnego jednorodzinnego jak i budynków wielorodzinnych byłaby możliwa z pominięciem przepisów ustawy Prawo budowlane. Z takim rozumowaniem oczywiście nie można się zgodzić. Ma zatem rację sąd I instancji, że "budowa trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych nie służy zwalczaniu zakażenia, zapobieganiu jego rozprzestrzeniania się, profilaktyce, jak również nie zwalcza skutków, w tym społeczno-gospodarczych, tej choroby". Mając na uwadze, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.