II OSK 2582/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 czerwca 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 265/20 w sprawie ze skargi P. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej oddala skargę kasacyjną.

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 4 czerwca 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 265/20 oddalił skargę P. S.A. z siedzibą w W. (dalej skarżąca) na decyzję Ministra Rozwoju z [...] grudnia 2019 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] kwietnia 2019 r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej pn. "Budowa napowietrznej dwutorowej linii 400 kV [...] - [...] - [...]", dla działek ewidencyjnych: w gminie [...]: nr [...] w obrębie [...] i nr [...] w obrębie [...], oraz nr [...] w gminie [...], w obrębie [...]. 2. Skarżąca wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie: 1) przepisów prawa procesowego poprzez naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej Ppsa), które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie decyzji Ministra Rozwoju z dnia [...] grudnia 2019 r., pomimo naruszenia przez ten organ przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, dalej Kpa) poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego niniejszej sprawy oraz pominięcie istotnych w niniejszej sprawie okoliczności; 2) przepisów prawa procesowego poprzez naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 151 Ppsa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie decyzji Ministra Rozwoju z dnia [...] grudnia 2019 r., pomimo naruszenia przez ten organ przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 34 ust. 2 pkt 3 ustawy z 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2018 r. poz. 404 ze zm., dalej specustawa przesyłowa) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, mimo że brak jest przesłanek aby zastosować wyżej wskazaną regulację w niniejszej sprawie, a także poprzez nieokreślenie zakresu ograniczenia w korzystaniu z działki nr [...] obręb [...], nr [...] obręb [...] oraz nr [...] obręb [...], - art. 22 ust. 1 specustawy przesyłowej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w następstwie ograniczenie sposobu korzystania z działki nr [...] obręb [...], nr [...] obręb [...] oraz nr [...] obręb [...] w celu zapewnienia prawa wejścia na teren wyżej wymienionych działek dla prowadzenia budowy w zakresie sieci przesyłowej, a także prac związanych z budową, eksploatacją, przebudową, utrzymaniem, konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń, mimo że wnioskodawca posiada tytuł prawny umożliwiający na objętych zaskarżoną decyzją działkach realizację przedmiotowej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, w postaci umowy nr [...] zawartej pomiędzy wykonawcą, a spółką P. Spółka Akcyjna z siedzibą w W. oraz uzgodnień: ze spółką P. S.A. z [...] czerwca 2016 r. oraz z [...] lipca 2016 r., a także uzgodnienia z [...] października 2016 r. z zarządcą linii kolejowych, uprawniający go do wejścia i prowadzenia na terenie wyżej wymienionych działek robót budowlanych, polegających na m.in. budowie (posadowieniu, podwieszeniu) oraz późniejszej eksploatacji dwutorowej linii energetycznej 400 kV, - art. 22 ust. 1 specustawy przesyłowej w zw. z art. 124 ust. 6 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm., dalej ugn) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w odniesieniu do stanowiących linie kolejową działek [...] obręb [...], nr [...] obręb [...] oraz nr [...] obręb [...], ponieważ podmiotem uprawnionym do wyrażenia zgody na wstęp na teren linii kolejowej nie jest P. S.A. lecz zarządca linii kolejowej, wobec czego nałożenie na skarżącą nie będącą zarządcą linii kolejowej obowiązku udostępnienia działek stanowiących linię kolejową czyni niniejszą decyzję niemożliwą do wykonania, - art. 22 ust. 2 specustawy przesyłowej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w odniesieniu do stanowiących linię kolejową działek nr [...] obręb [...], nr [...] obręb [...] oraz nr [...] obręb [...] i uznanie, że w przypadku gdy przywrócenie nieruchomości stanowiącej linię kolejową do stanu poprzedniego nie jest możliwe albo powoduje nadmierne trudności lub koszty, właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu przysługuje od inwestora odszkodowanie, - 5 ust. 1 pkt 1a lit. a ustawy z 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2019 r. poz. 710 ze zm.) poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że skarżąca może wydać objęte niniejszym postępowaniem działki, - art. 38 ba ustawy o transporcie kolejowym poprzez jego niezastosowanie i w następstwie uznanie, że inwestor jest uprawniony do nieprzywracania nieruchomości do stanu poprzedniego, - art. 53 ust. 1 i ust. 2, art. 57 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym oraz § 4 ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 7 sierpnia 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie drzew i krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu urządzenia i utrzymania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1227 ze zm.) poprzez ich błędną wykładnię i w następstwie uznanie, iż nie będą miały one zastosowania w sprawie lokalizacji inwestycji w zakresie sieci przesyłowej i w następstwie udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na stanowiących linię kolejową działkach nr [...] obręb [...], nr [...] obręb [...] oraz nr [...] obręb [...], przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej, w tym podziemnych, naziemnych i nadziemnych obiektów i urządzeń bez uprzedniego uzgodnienia robót z zarządcą linii kolejowej; 3) przepisów prawa procesowego poprzez naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 151 P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie zaskarżonej decyzji z powodu naruszenia wyżej wskazanego prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy. Naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa miało istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych. 3. W odpowiedzi na skargę kasacyjną inwestor P. S.A. z siedzibą w K. wniósł o jej oddalenie. 4. Dodatkowo w odpowiedzi na zarządzenie Przewodniczącej Wydz. II Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 listopada 2020 r. zawierające prośbę o zajęcie stanowiska w sprawie w związku z zamiarem skierowania sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15zzs4 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.), P. S.A. w piśmie z 9 grudnia 2020 r. podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko wskazując, że proces budowy infrastruktury już się zakończył. Natomiast skarżąca zwróciła się z prośbą o wydłużenie terminu do zajęcia stanowiska do 18 grudnia 2020 r., jednak do dnia orzekania stanowiska nie zajęła. 5. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 5.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. 5.2. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zdanie drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez sąd pierwszej instancji. 5.3. W pierwszej kolejności wskazać należy na istotny brak precyzji w konstruowaniu zarzutów skargi kasacyjnej, który w dużym stopniu ogranicza zakres kontroli instancyjnej w niniejszej sprawie. W świetle art. 174 pkt 1 i 2 Ppsa naruszenie przepisów postępowania i naruszenie przepisów prawa materialnego stanowią odrębne podstawy skargi kasacyjnej. Przy tym w przypadku zarzutów odnoszących się do naruszenia przepisów postępowania strona wnosząca skargę kasacyjną oprócz wskazania, w jaki sposób doszło do naruszenia konkretnych (wyartykułowanych) przepisów postępowania, ma obowiązek wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. W przedmiotowej sprawie autor skargi kasacyjnej, jak się wydaje nie dostrzega tego elementarnego rozróżnienia, stawiając zarzuty naruszenia przepisów postępowania, a w istocie wskazując na naruszenie przepisów prawa materialnego przez organ. 5.4. W świetle powyższego drugi z zarzutów skargi kasacyjnej jest błędnie skonstruowany ponieważ - określony jako zarzut naruszenia przepisów postępowania - łączy naruszenie przez Sąd I instancji przepisów prawa procesowego tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 151 Ppsa z naruszeniem przez organ szeregu przepisów prawa materialnego tj. specustawy przesyłowej, ustawy o transporcie kolejowym, ustawy o gospodarce nieruchomościami czy przepisów wykonawczych. Podkreślić nadto trzeba, że w ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania nie można podważać ani wykładni ani zastosowania przepisów prawa materialnego. Takie normy postępowania, jak wskazane w zarzucie nr 2 skargi kasacyjnej nie istnieją i nie mogły zostać naruszone przez Sąd I instancji jako przepisy postępowania. 5.5. Jeżeli nawet uznać, że zarzut nr 2 jest w istocie zarzutem naruszenia prawa materialnego to, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, i tak nie zostały naruszone przez Sąd I instancji powołane przepisy prawa materialnego. W tym kontekście konieczne jest wyjaśnienie istoty służebności publicznej uregulowanej w art. 22 specustawy przesyłowej. Przepis ten, podobnie jak art. 24 ustawy z 24 kwietnia 2009 r. o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu (Dz. U. z 2019 r. poz. 1554, 1724 i 2020) oraz art. 30 ustawy z 22 lutego 2019 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w sektorze naftowym (Dz. U. poz. 630) na zasadzie lex specialis przewiduje szczególny tryb ustanowienia i wykonywania służebności publicznej w stosunku do generalnego rozwiązania zawartego w art. 124 ugn. Różnica polega w szczególności na odrębnym trybie ustanawiania służebności (ograniczenia) w ramach decyzji lokalizacyjnej oraz odmiennym od art. 124 ust. 6 ugn zakresie wykonywania uprawnienia. Co jednak kluczowe, a zostało w sposób wzorcowy przedstawione przez Sąd I instancji, to skutkiem ograniczenia w tym trybie jest przyznanie trwałego tytułu do korzystania z nieruchomości. 5.6. W orzecznictwie Sądu Najwyższego od dawna podnosi się, że decyzja o ograniczeniu właściciela (użytkownika wieczystego) stanowi tytuł prawny dla przedsiębiorcy przesyłowego do stałego korzystania z wymienionej w tej decyzji nieruchomości (zob. uchwałę z 20 stycznia 2010 r., sygn. III CZP 116/09, OSNC-ZD 2010 r., nr C, poz. 92). Skoro zezwolenie, o jakim mowa w art. 124 ust. 1 ugn, daje przedsiębiorcy przesyłowemu trwały administracyjny tytuł prawny do nieruchomości, który podlega wykonaniu na podstawie art. 124 ust. 6 ugn, to podobny skutek (w postaci trwałego tytułu prawnego do korzystania z nieruchomości przez przedsiębiorcę przesyłowego w odpowiednim zakresie przestrzennym i funkcjonalnym) powinna wywierać także zgoda właściciela nieruchomości udzielona w wyniku przeprowadzonych rokowań. Trwały administracyjny tytuł prawny do nieruchomości, jaki powstaje na podstawie decyzji wydanej na podstawie art. 124 ust. 1 ugn, i służebność przesyłu ustanawiana na podstawie art. 3051 Kodeksu cywilnego, to dwa różne tytuły prawne, z których przedsiębiorca może korzystać według swego wyboru, przy czym uzyskanie jednego z nich, w zasadzie wyklucza potrzebę uzyskania drugiego. W istocie zatem tylko uzyskanie przez przedsiębiorcę ograniczonego prawa rzeczowego uprawniającego do trwałego korzystania z nieruchomości wyklucza dodatkowe objęcie nieruchomości służebnością publiczną. 5.7. W świetle tych ustaleń wskazać należy, że okoliczność iż wnioskodawca posiada umożliwiający realizację przedmiotowej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej tytuł prawny w postaci umowy oraz uzgodnień: ze spółką P. S.A., a także uzgodnień z zarządcą linii kolejowej uprawniające go do wejścia i prowadzenia na terenie wyżej wymienionych działek robót budowlanych, polegających m.in. na budowie (posadowieniu, podwieszeniu) oraz późniejszej eksploatacji dwutorowej linii energetycznej 400 kV, w oparciu o które to dokumenty doszło do zrealizowania przedmiotowej inwestycji, nie wyklucza obciążenia nieruchomości służebnością publiczną, która zostanie ujawniona w księdze wieczystej. 5.8. Okoliczność, że ww. działki stanowią linie kolejowe, po których odbywa się ruch pociągów, nie ma żadnego znaczenia dla zastosowania art. 22 specustawy przesyłowej i ograniczenia prawa użytkownika wieczystego. Kwestia relacji zarządca terenu kolejowego - przedsiębiorca przesyłowy wynikająca z ustawy o transporcie kolejowym i szczegółowych warunków technicznych realizacji inwestycji znajduje się poza zakresem ograniczenia wynikającego z tego przepisu specustawy przesyłowej. Analogicznie rzecz się ma z uzgodnieniami z zarządcą infrastruktury kolejowej PKP Po. S.A. z 12 października 2016 r. Prowadzenie robót na przedmiotowych działkach jest dopuszczalne jedynie po uprzednim zgłoszeniu robót, zawarciu z zarządcą infrastruktury kolejowej umowy regulującej zasady i warunki realizacji robót na terenie kolejowym i uzgodnieniu ich z Zakładem Linii Kolejowych, a także pod nadzorem zarządcy linii kolejowych. 5.9. Dla ustanowienia służebności publicznej art. 22 ust. 1 specustawy przesyłowej używa ogólnego normatywnego pojęcia "zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń", jednak sam zakres trwałego ograniczenia wynika ze szczegółowych ustaleń decyzji opisujących charakterystyczne parametry inwestycji oraz zakres przestrzenny ograniczenia. Nie może więc być mowy, że błędnie i niezasadnie utrzymano w mocy zezwolenie na zakładanie i przeprowadzenie innych nadziemnych, podziemnych i naziemnych urządzeń oraz obiektów niewymienionych w dokumentacji przedłożonej w niniejszym postępowaniu. Prawidłowo zatem zakres robót obejmuje jedynie przeprowadzenie oraz eksploatację przewodów służących do przesyłania energii elektrycznej w postaci dwutorowej linii elektroenergetycznej 400 kV nad wyżej wymienionymi działkami, ponieważ czynności te mieszczą się w ogólnym pojęciu zawartym w art. 22 ust. 1 specustawy przesyłowej. 5.10. Również art. 22 ust. 2 specustawy przesyłowej nie stanowi lex specialis w stosunku do przepisów ustawy o transporcie kolejowym. Przepis ten mówiący o tym, że niezwłocznie po wykonaniu robót, o których mowa w ust. 1, na inwestorze ciąży obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, a jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego nie jest możliwe albo powoduje nadmierne trudności lub koszty, właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu przysługuje od inwestora odszkodowanie, jest normą ustawową i nie stanowi w ogóle przedmiotu rozstrzygania przez organ. W żadnym razie nie jest to regulacja, która zastępuje szczególną procedurę określoną w art. 38ba ustawy o transporcie kolejowym. 5.11. Ponadto dopuszczalność zastosowania art. 34 ust. 2 pkt 3 specustawy przesyłowej jest w sprawie oczywista. W przypadku gdy lokalizacja strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej przewidziana jest w uchwalonym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, inwestor w każdym czasie może wystąpić o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie w zakresie skutków, o których mowa w art. 19 ust. 3 lub art. 22 ust. 1 specustawy przesyłowej. Treść tego uprawnienia przysługującego inwestorowi nie wywołuje jakichkolwiek wątpliwości. 5.12. W świetle powyższego, należy w pełni zgodzić się z Sądem I instancji, że organy administracji rozpoznając przedmiotową sprawę podjęły wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy, nie pomijając żadnych istotnych okoliczności. Nie doszło zatem do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 Ppsa, ponieważ Minister Rozwoju wydając zaskarżoną decyzję nie naruszył art. 7 i art. 77 § 1 Kpa. 5.13. Natomiast w ramach trzeciego z zarzutów wskazano wyłącznie na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 151 Ppsa bez powiązania z jakimkolwiek przepisem, który zostałby naruszony. Nie jest rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego domyślanie się jaki to przepis procedury został naruszony przez Sąd I instancji. Zatem w tym zakresie skarga wymyka się spod kontroli instancyjnej. 5.14. Wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są zatem niezasadne. Oddalenie skargi przez Sąd I instancji w oparciu o art. 151 Ppsa uznać należy za prawidłowe. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Ppsa, oddalił skargę kasacyjną. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15zzs4 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.).