II OSK 2581/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. D. i S. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 487/21 w sprawie ze skargi A. D. i S. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 14 stycznia 2021 r., nr SKO-ZP-415-211/20 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 15 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 487/21, oddalił skargę A. D. i S. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 14 stycznia 2021 r., nr SKO-ZP-415-211/20 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu utrzymało w mocy decyzję Burmistrza R. z dnia 12 października 2020 r., znak: AGI.6730.1.2017 o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem wbudowanym, budowa studni, budowa zbiornika na ścieki oraz budowa miejsc postojowych – na działkach nr ewid. [...] i [...] położonych w R. przy ul. [...]." Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli A. D. i S. J., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości. Wyrokowi zarzucono: I. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") naruszenie prawa materialnego, tj.: a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz.U. z 2020 r. poz. 293 ze zm., dalej: "u.p.z.p.") poprzez ich błędne zastosowanie i przyjęcie, że nieruchomość, na której ma być realizowana inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej przez działkę nr [...], gdyż droga wewnętrzna – działka nr [...] sama nie posiada dostępu do drogi publicznej, a kwestia ta, wbrew wskazaniom WSA w Krakowie zawartym w wyroku z dnia 9 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 107/19, nie została uzupełniona o "połączenie drogi wewnętrznej z drogą publiczną"; II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a. art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i niezbadanie całokształtu akt sprawy, tj. w szczególności nieuwzględnienie, że w aktach brak jest wykazania połączenia drogi wewnętrznej - działki [...] z drogą publiczną za pomocą dokumentów urzędowych; b. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu wyroku wyjaśnienia motywów zajętego stanowiska w odniesieniu do wszystkich własnych wskazań z wyroku z dnia 9 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 107/1, niewskazanie przyczyn, dla których Sąd pierwszej instancji uznał, że zostały one spełnione, mimo wyraźnego wskazania w skardze tych fragmentów wskazań, które nie zostały wykonane, nadto poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu do wszystkich zarzutów skargi, w szczególności wariantowego uznawania jednego dostępu za prawny, a drugiego za faktyczny; c. art. 153 p.p.s.a. poprzez brak zastosowania się do wskazań własnych WSA w Krakowie z wyroku z dnia 9 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 107/19, w których wskazano jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, zaakceptowanie wydania decyzji przez organy obu instancji bez uwzględnienia tychże wskazań, w szczególności braku "połączenia drogi wewnętrznej z drogą publiczną" oraz braku wyjaśnienia statusu działek [...], [...], [...], [...] oraz [...], [...], a także [...], nie w aspekcie interesu prawnego, ale w aspekcie owego połączenia drogi wewnętrznej z drogą publiczną. Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie, względnie o rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a. zgodnie z wnioskami w niej zamieszczonymi oraz zasądzenie od organu na rzecz Skarżących solidarnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym po stwierdzeniu spełnienia ustawowych warunków przewidzianych w art. 182 § 2 p.p.s.a. Pełnomocnik Skarżących kasacyjnie, który wniósł skargę kasacyjną, zrzekł się rozprawy, zaś strona przeciwna nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Zgodnie z art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez Skarżących, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został bowiem przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że zarzuty postawione w skardze kasacyjnej koncentrują się na kwestionowaniu związania wskazaniami wyrażonymi w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 107/19 (dalej: "wyrok WSA z 2019 r."), uchylającym decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 14 listopada 2018 r., nr SKO-ZP-415-184/18 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza R. z dnia 11 lipca 2018 r., znak AGI.6730.1.2017, a w szczególności w odniesieniu do kwestii połączenia działki [...] z drogą publiczną. W tym to zakresie w wyroku WSA z 2019 r. wskazano, że: po pierwsze, w ponownie prowadzonym postępowaniu organ będzie obowiązany sporządzić załączniki graficzne na mapie spełniającej wymogi określone w art. 52 ust. 2 u.p.z.p. (wniosek powinien zawierać mapę zasadniczą lub, w przypadku jej braku, mapę ewidencyjną, pochodzące z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujące teren, którego wniosek dotyczy, wraz z obszarem, na który inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000) oraz w § 3 ust. 2 (granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 u.p.z.p.) i § 9 ust. 3 (część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588); po drugie w kontrolowanej sprawie nie został wyjaśniony należycie przebieg szlaku służebnego – od terenu inwestycji do drogi wewnętrznej. W świetle powyższego nie można zgodzić się z zarzutem naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. poprzez ich błędne zastosowanie i przyjęcie, że nieruchomość, na której ma być realizowana inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej przez działkę nr [...], gdyż droga wewnętrzna - działka nr [...] sama nie posiada dostępu do drogi publicznej, a kwestia ta, wbrew wskazaniom w wyroku WSA z 2019 r. nie została uzupełniona o połączenie drogi wewnętrznej z drogą publiczną. Otóż dostęp z drogi wewnętrznej przebiegającej po działce nr [...] do drogi publicznej nie był kwestionowany w wyroku WSA z 2019 r. ("...w zakresie dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej, nie budzi wątpliwości Sądu możliwość jego zapewnienia przez działkę [...] jako drogę wewnętrzną, bez żadnych dodatkowych wymagań."). Załączona do akt sprawy mapa zasadnicza ilustruje dostęp drogi wewnętrznej na działce nr [...] do drogi publicznej. Tym samym nie jest też trafny zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i niezbadanie całokształtu akt sprawy, tj. w szczególności nieuwzględnienie, że w aktach brak jest wykazania połączenia drogi wewnętrznej – działki nr [...] z drogą publiczną za pomocą dokumentów urzędowych. Załączona do akt sprawy, zgodnie z wskazaniami zawartymi w wyroku WSA z 2019 r., mapa przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego Starostwa Powiatowego w N. – stanowiąca dokument urzędowy, jak słusznie podniesiono to w wyroku WSA z 2019 r. ("Mapa przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego stanowi dokument urzędowy"), wskazuje połącznie działki [...] z drogą publiczną. Ponadto należy mieć na względzie i to, że do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. dochodzi wówczas, gdy sąd wydaje rozstrzygnięcie na podstawie innego materiału niż ten, który jest zawarty w aktach sprawy (wyrok NSA z dnia 19 maja 2022 r., sygn. akt III FSK 4909/21, LEX nr 3353530). Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza bowiem jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2374/11, LEX nr 1296049). Przepis ten nie służy natomiast kwestionowaniu oceny przez sąd materiału dowodowego i ustalonego w sprawie stanu faktycznego, z którą nie zgadza się Skarżąca (por. wyroki NSA z: dnia 9 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1350/11, LEX nr 1149159; dnia 17 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1609/10, LEX nr 1132105). Chybiony jest także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu wyroku wyjaśnienia motywów zajętego stanowiska w odniesieniu do wszystkich własnych wskazań z wyroku WSA z 2019 r. Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazuje na obligatoryjne elementy uzasadnienia wyroku i nie służy do kwestionowania merytorycznej treści uzasadnienia wyroku. Zarzut naruszenia tego przepisu może być skuteczny tylko wtedy, gdy uzasadnienie wyroku jest sporządzone w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną, a w szczególności, gdy nie zawiera któregoś z elementów konstrukcyjnych wymienionych w omawianym przepisie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy, a zatem zostało sporządzone zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. Brak szczegółowego odniesienia się przez Sąd I instancji do wyjaśnienia motywów zajętego stanowiska wobec wszystkich własnych wskazań, nie świadczy o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera stanowisko Sądu I instancji co do kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Z art. 141 § 4 p.p.s.a. nie wynika dla sądu administracyjnego obowiązek szczegółowego omówienia w uzasadnieniu każdej okoliczności, czy każdego argumentu lub twierdzenia, jakie pojawiło się w badanej sprawie. Jak już wyżej wskazano, kwestia dostępu do drogi publicznej została w zaskarżonym wyroku w sposób dostateczny wyjaśniona i poddana właściwej ocenie. Nie mógł również odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 153 p.p.s.a. poprzez brak zastosowania się do wskazań zawartych w wyroku WSA z 2019 r. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (s. 13-15), Sąd I instancji odniósł się do wskazań zawartych w wyroku WSA z 2019 r., pozytywnie oceniając ich realizację. Zaznaczył m.in., że do akt sprawy załączono mapę zasadniczą przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego Starostwa Powiatowego w N., która jednoznacznie ukazuje, że działka [...] ma połączenie z drogami publicznymi. Podobnie udokumentowany został przebieg szlaku służebnego łączącego teren inwestycji z droga wewnętrzną. W aktach sprawy znalazły się dokumenty (przesłana przez Sąd Rejonowy w L. kopia aktu notarialnego – umowa darowizny i ustanowienia służebności gruntowej oraz mapa sytuacyjna dla celów sądowych – do egzekucji w zakresie służebności ujawnionej w księdze wieczystej), które wskazują istnienie i przebieg szlaku służebnego po działce [...] ustanowionego na rzecz każdoczesnych właścicieli działek [...], [...], [...]. Natomiast status [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] nie był przedmiotem wskazań zawartych w wyroku WSA z 2019 r. Należy jednak odnotować, że Sąd I instancji podniósł, że na podstawie zgormadzonych w aktach informacjach status ww. działek został w sposób dostateczny wyjaśniony. Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.