II OZ 777/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Leszek Kiermaszek po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia R. G. i B. G. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 października 2022 r. sygn. akt II SA/Po 655/22 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi R. G. i B. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 30 czerwca 2022 r. znak SKO.GP.4000.965.2021 w przedmiocie warunków zabudowy terenu postanawia: oddalić zażalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z dnia 11 października 2022 r., sygn. akt II SA/Po 655/22, po rozpoznaniu wniosku R. G. i B. G. (dalej określanych jako skarżący), odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 30 czerwca 2022 r., znak SKO.GP.4000.965.2021 w przedmiocie warunków zabudowy. Sąd w uzasadnieniu wyraził pogląd, że objęta wnioskiem decyzja - z uwagi na specyfikę regulowanego nią przedmiotu - nie ma cechy wykonalności w rozumieniu art. 61 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, ze zm.; zwanej dalej P.p.s.a.). Wyjaśnił, że niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków musi być bezpośrednio związane z wykonywaniem zaskarżonego aktu, a w rozpoznawanej sprawie związek taki nie występuje. Sąd stwierdził, że realizacja inwestycji, której obawiają się skarżący wynikać może jedynie z ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, a nie z decyzji o warunkach zabudowy. Skutki ewentualnej decyzji o pozwoleniu na budowę skarżący mogą zaś zwalczać w postępowaniu w sprawie wydania tejże decyzji. Zażalenie na opisane wyżej postanowienie wnieśli skarżący, reprezentowani przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, zaskarżając je w całości. Pełnomocnik zarzucił w nim błędne zastosowanie art. 61 § 3 P.p.s.a. poprzez odmowę wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy jej wykonanie może spowodować trudne do odwrócenia skutki. Na tej podstawie pełnomocnik wniósł o zmianę zaskarżonego postanowienia i wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, a także zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania zażaleniowego, w tym kosztów zastępstwa prawnego radcy prawnego, wedle norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zażalenie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Należy w pełni podzielić prezentowane w kwestionowanym postanowieniu stanowisko, że decyzja ustalająca warunki zabudowy ze swej istoty nie prowadzi do niebezpieczeństwa wyrządzenia skarżącemu znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdyż nie nadaje się do wykonania. Zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503, ze zm.) w przypadku braku na danym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Decyzja w tym zakresie stwierdza tylko istnienie pewnego stanu faktycznego i prawnego z punktu widzenia wymogów planistycznych. Jak słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji, decyzja taka nie rodzi prawa do konkretnego terenu, nie narusza własności i uprawnień osób trzecich, nie upoważnia inwestora do rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych związanych z realizacją inwestycji. Podstawę taką stanowi dopiero decyzja o pozwoleniu na budowę (art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, Dz. U. z 2021 r. poz. 2351, ze zm.). Oznacza to zatem, że ewentualne niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków lub wyrządzenia szkody w związku z wykonywaniem konkretnych robót budowlanych można rozpatrywać dopiero na dalszym etapie procesu inwestycyjnego, po uzyskaniu przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 lutego 2022 r., sygn. akt II OZ 68/22 i 27 kwietnia 2022 r., sygn. akt II OZ 244/22). Faktem jest, co zauważa pełnomocnik, że ostateczna decyzja o warunkach zabudowy uprawnia inwestora do wystąpienia z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę. Upatrując w tym wystąpienie jednej z przewidzianych w art. 61 § 3 P.p.s.a. przesłanek - trudnych do odwrócenia skutków, nie przedstawił jednak żadnej argumentacji przemawiającej za objęciem skarżących ochroną tymczasową przed skutkami jakie wywołuje. Nie podał bowiem, jakie konkretnie nieodwracalne skutki mogą wystąpić na skutek realizacji przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Tymczasem obawa, że w przyszłości zostaną podjęte akty administracyjne, które stworzą prawną możliwość rozpoczęcia procesu inwestycyjnego, nie stanowi okoliczności uzasadniającej zastosowanie instytucji wstrzymania wykonania decyzji o warunkach zabudowy terenu. Zasadności wniosku nie można upatrywać w tym, że decyzja o warunkach zabudowy - w przekonaniu skarżących - narusza prawo, gdyż nie jest to przesłanka usprawiedliwiająca żądanie. Brak właściwego umotywowania wniosku nie miał jednak kluczowego znaczenia dla załatwienia go w sposób odmowny. O nieuwzględnieniu wniosku zadecydował, jak już wskazano, charakter deklaratoryjny decyzji o warunkach zabudowy, która ze swej istoty nie podlega wykonaniu. To zaś wykluczało wywołanie przez zaskarżoną decyzję skutków, o jakich mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a. Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 1 i 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia. Odnosząc się do zawartego w zażaleniu wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wywołanego wniesionym zażaleniem stwierdzić należy, iż nie może on zostać uwzględniony, bowiem brak jest podstawy prawnej do orzekania przez Naczelny Sąd Administracyjny o zwrocie takich kosztów między stronami, w szczególności podstawy takiej nie stanowią przepisy art. 203 i art. 204 P.p.s.a.