II OSK 2573/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 marca 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 2611/22 w sprawie ze sprzeciwu R. J. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z dnia 20 października 2022 r., znak: SKO.4000-1671/2022 w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 marca 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 2611/22, oddalił sprzeciw R. J. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 20 października 2022 r., znak: SKO.4000-1671/2022, w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Powyższą decyzją organ odwoławczy, na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000, zwana dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania R. J. od decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 19 sierpnia 2022 r., znak: SR.6725.8.2021, [ustalającej jednorazową opłatę w wysokości 8040 złotych z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w związku ze sprzedażą działki nr ewid. [...] w miejscowości [...], gmina [...] (aktem notarialnym Rep. A Nr [...] z dnia 17 lipca 2019 r.)], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Skargę kasacyjną od ww. wyroku złożył R. J., wnosząc o jego uchylenie, jak również o uchylenie decyzji Wójta Gminy [...] oraz umorzenie postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu skarżący zarzucił: 1) rażące naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329, zwana dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 151a § 1 i 2 p.p.s.a., przez błędne przyjęcie, że zarzuty odwołania wykraczają poza kognicję sądu administracyjnego oraz poza zakres badania istnienia przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a.; 2) rażące naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 2 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że przepis ten znajduje zastosowanie, podczas gdy w stanie faktycznym sprawy zasadne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przy wykorzystaniu regulacji art. 136 k.p.a. i rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, a w konsekwencji umorzenie postępowania; 3) rażące naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 105 § 1 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji niewydanie decyzji o umorzeniu postępowania, podczas gdy w stanie faktycznym sprawy z uwagi na chronologię podejmowanych przez organ czynności, począwszy od wszczęcia postępowania do jego zakończenia i w konsekwencji tego ustalenie hipotetycznego i życzeniowego wzrostu wartości nieruchomości w wyniku uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego (który ze względu na określone uwarunkowania przestrzenne nigdy nie zostanie zrealizowany) postępowanie niniejsze stało się bezprzedmiotowe w całości, a jest prowadzone wyłącznie z pozaprawnego fiskalizmu; 4) naruszenie art. 10 § 1 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i wydanie decyzji ustalającej wymiar jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z jednoczesnym pominięciem prawa skarżącego do czynnego udziału w postępowaniu oraz uniemożliwieniu skarżącemu zajęcia stanowiska, co do zebranych w toku postępowania dowodów; 5) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 156 § 1 pkt 2 i 5 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji usankcjonowanie w obrocie prawnym decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, niewykonalnej w istocie z chwilą wszczęcia postępowania, w stopniu trwałym (niewykonalność faktyczna); 6) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez niewywiązanie się z obowiązku zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego i w konsekwencji arbitralnym ustaleniu kwoty jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, na podstawie opinii biegłego G., który wydał de facto zbiorczą opinię w stosunku do wszystkich nieruchomości skarżącego podlegających obrotowi w określonym czasie, powielającą rażące i podstawowe błędy w procesie szacowania wartości współczynnika wzrostu nieruchomości, w szczególności: • niewłaściwym określeniu położenia nieruchomości rzekomo podobnych w stosunku do nieruchomości stanowiącej przedmiot wyceny, w wyniku uwzględnienia znacznej liczby nieruchomości (ponad 1/3 z całości przyjętych do porównania) znacznie oddalonych od nieruchomości wycenianej; • zaniechaniu zgromadzenia niezbędnych do dokonania prawidłowej analizy porównawczej danych dot. nieruchomości przyjętych do porównania w stosunku do nieruchomości wycenianej, w szczególności danych określających ich rodzaj, przeznaczenie, usytuowanie oraz przeznaczenie, tym samym na zaniechaniu zgromadzenia stosownych próbek nieruchomości porównawczych; • nieusprawiedliwionym uznaniu prawdziwości twierdzeń biegłego co faktu dokonania oględzin nieruchomości (ze względu na przedmiot wyceny), podczas gdy w zgromadzonym materiale brakuje protokołu z powyższej czynności, nie wspominając już o dokumentacji potwierdzającej zapewnienie prawa skarżącego do wzięcia udziału w przedmiotowych oględzinach; • przyjęciu do porównania nieruchomości znacznie odbiegających pod względem parametrów dot. powierzchni użytkowej oraz powierzchni działki gruntu aniżeli nieruchomość stanowiąca przedmiot wyceny, tym samym przyjęciu do analizy porównawczej nieruchomości znacznie różniących się pod względem uzyskanej ceny za m2, co z kolei przyczyniło się do wadliwego ustalenia ceny średniej za m2 nieruchomości wycenianej; • definiującej w stopniu rażąco błędnym pojęcie wzrostu wartości nieruchomości "na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego" jak również pomijającej okoliczność realnej wartości uzyskanej ze sprzedaży nieruchomości; 7) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 k.p.a., poprzez niepodjęcie dostatecznych czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, polegające w szczególności na dokonaniu ustaleń nieprawdopodobnych i błędnych (w zakresie ustalenia wysokości opłaty) przeprowadzonych z pominięciem prawa strony do udziału w postępowaniu, zapoznania się ze zgromadzonym materiałem oraz złożenia wniosków dowodowych; 8) rażące naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 8, art. 11, oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a., poprzez całkowite zaniechanie wyjaśnienia podstaw i przesłanek zaskarżonej decyzji, której uzasadnienie przypomina stricte "dziennikarską" relację z przebiegu określonych czynności, aniżeli merytoryczny i rzeczowy wywód organu administracji publicznej w zakresie wykładani i stosowania prawa, poprzedzony oceną dowodów i należytym ustaleniem określonych faktów; 9) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 35 § 1 i 2 k.p.a., polegające w szczególności na nietransparentnym, nieudolnym i rażąco przewlekłym prowadzeniu sprawy i w konsekwencji świadomej destrukcji określonych dowodów preparowanych w praktyce w celu pośpiesznego wydania decyzji określającej wysokości opłaty ustalonej w sposób pozorny; 10) naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zwana dalej: "u.p.z.p."), poprzez błędną wykładnię polegającą na pominięciu obowiązku uwzględnienia wartości nieruchomości uzyskanej w wyniku jej realnej sprzedaży dla potrzeb określenia współczynnika wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; 11) naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 36 ust. 4 u.p.z.p., poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy w stanie faktycznym sprawy powyższy przepis nie powinien znaleźć zastosowania; 12) naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 37 ust. 4 u.p.z.p., polegające na wydaniu skarżonej decyzji z przekroczeniem 5-letniego terminu uwzględniającego możliwość zgłaszania roszczeń (w zakresie ustalenia wartości opłaty i obciążenia ją danej strony), jako że uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miało miejsce w październiku 2016 r., zaś wydanie skarżonej decyzji nastąpiło "31 grudnia 2021" r. (ponad 5 lat). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 182 § 2a i 182 § 3 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym, w składzie jednego sędziego. Wniosek skarżącego kasacyjnie o rozpoznanie "skargi" na rozprawie nie był zatem wiążący. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Zarzuty naruszenia prawa procesowego i materialnego zawarte w punktach od 3 do 11 środka zaskarżenia, wskazują w gruncie rzeczy na istnienie wad, w tym procesowych, które potwierdzają ocenę, zgodnie z którą istniały w okolicznościach niniejszej sprawy podstawy do ponownego przeprowadzenia postępowania administracyjnego przez organ I instancji, a tym samym do zastosowania przez organ odwoławczy dyspozycji z art. 138 § 2 k.p.a. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji, u podstaw wydania zaskarżonej decyzji legły stwierdzone przez Kolegium wady operatu szacunkowego. Otóż, Kolegium wskazało, że zarówno w operacie szacunkowym przedłożonym do akt sprawy, jak również w uzasadnieniu decyzji organu I instancji brak jest dokładnej analizy w zakresie dokonanych zmian planistycznych, jak również szczegółowych wyjaśnień dotyczących ewentualnego wzrostu wartości nieruchomości na skutek zmiany planu. Rzeczoznawca majątkowy w powyższym zakresie ogranicza się wyłącznie do wskazania ogólnych postanowień i oznaczeń nieruchomości pod rządami obu planów i nie wykazuje, co mogło przesądzić o wzroście wartości nieruchomości. SKO podniosło, że rzeczoznawca majątkowy powinien był rozważyć fakt, że pod rządami starego planu wyceniana nieruchomość stanowiła część większych nieruchomości o numerach ewidencyjnych [...]. Dlatego też z operatu powinno wynikać, czy wzrost wartości nieruchomości nie był również na przykład wynikiem podziału nieruchomości na mniejsze, który to podział dokonał się już pod rządami nowego planu miejscowego. Wyjaśnienie powyższego wymaga stosownych analiz i ustaleń rzeczoznawcy majątkowego, których zabrakło w operacie szacunkowym, poprzedzającym wydanie decyzji. Rzeczoznawca majątkowy winien był w operacie szacunkowym dokładnie wyjaśnić, co przesądziło o doborze podejścia, metody i techniki szacowania. Nie będzie wystarczające w powyższym zakresie, jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie, jedynie przywołanie podstaw prawnych do wyceny. To rolą rzeczoznawcy jest wykazanie, iż przyjęte przez niego podejście i metoda szacowania są właściwe dla realiów wyceny. Wykazane przez SKO wady operatu mogą mieć istotne znaczenie dla końcowego wyniku sprawy, bowiem od uznania, czy stan przyjmowanych nieruchomości do porównania jest podobny pod względem ich stanu prawnego, może zależeć przyjęcie cech wpływających na ich wartość, a więc cech rynkowych tych nieruchomości. Taka zaś ocena uprawniała do stwierdzenia, że w postępowaniu odwoławczym nie zachodziły podstawy do zastosowania art. 136 k.p.a. Jak trafnie zauważył Sąd Wojewódzki, znaczny zakres uzupełnienia prowadzić może do znacznej zmiany sytuacji procesowej, wobec czego przeprowadzenie tego dowodu (operatu) w postępowaniu odwoławczym nie miałoby w istocie charakteru uzupełniającego. Wykazane przez SKO naruszenie przepisów postępowania przez nieustalenie istotnych okoliczności faktycznych, niezbędnych do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego uzasadnia wydanie decyzji kasacyjnej. Dopiero po uzyskaniu prawidłowo sporządzonego operatu szacunkowego możliwym będzie ocena, czy rzeczywiście w sprawie nie powinien mieć zastosowanie art. 36 ust. 4 u.p.z.p., stanowiący podstawę do poboru przez właściwy organ gminy jednorazowej opłaty (tzw. opłaty planistycznej). Wobec powyższego zarzuty z punktów od 2 do 11 opisanej wyżej skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie. Na marginesie, sformułowane zarzuty kasacyjne są powieleniem zarzutów zawartych w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Sąd w składzie orzekającym za nieusprawiedliwione uznaje także zarzuty naruszenia art. 64e w zw. z art. 151a § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 37 ust. 4 u.p.z.p. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. W sprawie której przedmiotem jest sprzeciw od decyzji kasatoryjnej sąd administracyjny nie może dokonywać merytorycznej oceny w sprawie, a zatem czy roszczenie organu gminy, jak twierdzi skarżący, przedawniło się na podstawie art. 37 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 3 i art. 36 ust. 4 u.p.z.p., a tym samym, czy zachodziły podstawy do umorzenia postępowania administracyjnego. Z treść art. 151a § 1 i 2 w zw. z art. 64e p.p.s.a. i w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. nie wynika kompetencja sądu administracyjnego do umorzenia postępowania administracyjnego na etapie rozpoznania sprzeciwu od decyzji kasatoryjnej. W postępowaniu prowadzonym w tym trybie sąd administracyjny bada, czy organ odwoławczy wydający decyzję nie przekroczył swoich uprawnień określonych w art. 138 § 2 k.p.a. - ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Czyni to przez pryzmat przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w danej sprawie, określających zakres postępowania wyjaśniającego i pozwalających ustalić konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy. Ustawodawca wąsko zakreślił wobec tego zakres uruchamianej sprzeciwem kontroli sądowoadministracyjnej decyzji kasacyjnej. Kontrola ta nie odbywa się z punktu widzenia treści normy prawa materialnego, którą rzeczywiście należy w sprawie zastosować (ocena in meriti). Słusznie skonstatował Sąd I instancji, że dokonywana kontrola nie może obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. Dlatego odnośnie do podnoszonej w skardze kasacyjnej problematyki dotyczącej zakresu kognicji sądu na tle zagadnienia prawnego dotyczącego instytucji "przedawnienia" Sąd I instancji w ogóle nie zajął się tą kwestią. Organ odwoławczy natomiast dokonał wykładni przepisów prawa, tj. art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 3 i 4 u.p.z.p. co mieści się, ale w ramach treści art. 138 § 2a k.p.a., co należy traktować jako wytyczne dla organu I instancji i dlatego nie mogło stanowić podstawy do przesądzenia, czy organ I instancji postępowanie w przedmiotowej sprawie wszczął w określonym przez ustawodawcę terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące. Poza tym w odniesieniu do kwestii "przedawnienia" argumentacja skargi kasacyjnej nie jest przekonująca, ponieważ posłużono się tezami dotyczącymi skutków "postanowienia o wszczęciu postepowania administracyjnego", w sytuacji gdy w niniejszej sprawie wszczęcie postępowania administracyjnego nastąpiło pismem z dnia 31 grudnia 2021 r. - zawiadomieniem o wszczęciu postępowania administracyjnego, do którego nie mają zastosowania wskazane w skardze kasacyjnej przepisy art. 109, art. 110 i art. 126 k.p.a., jak i przywołane w tym zakresie orzecznictwo sądowe i doktryna. Ponadto w omawianym zakresie argumentacja skargi kasacyjnej, kwestię biegu 5-letniego terminu z art. 36 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 3 i 4 u.p.z.p. do wszczęcia postępowania administracyjnego wiąże z datą uchwalenia planu miejscowego (październik 2016 r.), w sytuacji gdy ww. przepisy bieg terminu wiążą z dniem, w którym plan miejscowy stał się obowiązujący, co w okolicznościach niniejszej sprawy nastąpiło 6 stycznia 2017 r. Powyższe stanowisko jest zbieżne ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowanym w wyrokach z dnia 5 grudnia 2023 r., sygn. akt II OSK 2316/23 i II OSK 2319/23. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.