II OSK 2568/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 15 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 203/21 w sprawie ze skargi R. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 31 grudnia 2020 r., nr SKO.73.343.2020 w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 15 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 203/21, oddalił skargę R. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 31 grudnia 2020 r., nr SKO.73.343.2020 w przedmiocie warunków zabudowy. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy P. nr I-199/2017 z dnia 22 maja 2019 r. ustalającą na rzecz B. B. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie (legalizacji) budynku gospodarczego w zabudowie zagrodowej na działce nr [...], obręb [...], gmina P. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła R. D., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości. Wyrokowi zarzucono, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz.1302 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. - art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 81 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r., poz. 256, ze zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 107 § 3 i art. 136 k.p.a. poprzez oddalenie skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie, pomimo że decyzja ta oraz decyzja ją poprzedzająca zostały wydane wskutek wadliwie przeprowadzonego postępowania dowodowego, którego efektem nie było zebranie całości materiału dowodowego i jego wszechstronne rozpatrzenie, co przełożyło się na nieprzekonywujące uzasadnienie zaskarżonej decyzji, a w szczególności nieuwzględnienie okoliczności, że B. B. złożył wyjaśnienia co do prowadzonego przez niego gospodarstwa rolnego, stanowiące podstawę do zastosowania przez organ art. 61 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz.U. z 2020 r. poz. 293 ze zm., dalej: "u.p.z.p.") po wydaniu przez organ odwoławczy 2 decyzji w sprawie, w których organ ten uchylał decyzję organu pierwszej instancji i przekazywał sprawę do ponownego rozpoznania; - art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6 w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. w zw. z art. 55 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 1145 ze zm.) poprzez oddalenie skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie, pomimo że decyzja ta oraz decyzja ją poprzedzająca zostały wydane wskutek nieuzasadnionego uznania, że budynek wskazany we wniosku inwestora wraz z dzierżawionymi przez niego nieruchomościami tworzą organizacyjnie jedno gospodarstwo rolne, którego powierzchnia winna być interpretowana łącznie. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.: - art. 61 ust. 4 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji gdy nie istniały przesłanki do jego zastosowania, gdyż w świetle zgromadzonych w sprawie dowodów nie istnieje żadne powiązanie spornej zabudowy objętej wnioskiem inwestora z jakimkolwiek gospodarstwem rolnym. Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oraz zasądzenie na rzecz Skarżącej, na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a., zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym po stwierdzeniu spełnienia ustawowych warunków przewidzianych w art. 182 § 2 p.p.s.a. Pełnomocnik Skarżącej kasacyjnie, który wniósł skargę kasacyjną, zrzekł się rozprawy, zaś strona przeciwna nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Zgodnie z art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez Skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został bowiem przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. Kluczową kwestią w tej sprawie jest kwalifikacja budynku posadowionego na działce Inwestora – adresata decyzji o warunkach zabudowy z perspektywy art. 61 ust. 4 u.p.z.p., zgodnie z którym: "Przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie." Cytowany przepis zwalania lokalizowanie zabudowy zagrodowej z wypełnienia wymogów, o których mowa w art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p., stosownie do którego, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Jeżeli zatem legalizowany budynek posiada status zabudowy zagrodowej i jest związany z gospodarstwem rolnym, którego powierzchnia przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie, wówczas jego lokalizacja oraz parametry nie muszą odpowiadać wymogom określonym w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zatem Sąd I instancji, przeprowadzając kontrolę decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie utrzymującego w mocy decyzję Wójta, powinien ocenić: 1) czy poddany legalizacji budynek wchodzi w skład zabudowy zagrodowej, a jeżeli tak to; 2) czy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie P. W tym to zakresie Sąd I instancji, odwołując się do ukształtowanego orzecznictwa, przyjął że pod pojęciem zabudowy zagrodowej należy rozumieć w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych. Kierując się również ugruntowaną linią orzecznictwa przyjął, że gospodarstwo rolne, o którym mowa w art. 61 ust. 4 u.p.z.p., odpowiada pojęciu gospodarstwa rolnego w rozumieniu cywilistycznym, określonym w art. 553 k.c., według którego: "Za gospodarstwo rolne uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego." Z akt sprawy wynika, że budynek poddany procedurze legalizacyjnej jest budynkiem gospodarczym położonym na gruntach rolnych. Nadto zgodnie z wnioskiem Inwestora budynek ten ma służyć magazynowaniu płodów rolnych, będąc tym samym funkcjonalnie związany z gruntami rolnymi wchodzącymi w skład gospodarstwa rolnego (część z nich jest położona w bezpośrednim sąsiedztwie w legalizowanym budynkiem). Stąd też został określony w zaskarżonej decyzji jako zabudowa zagrodowa. Nierolnicze przeznaczenie tego budynku, na co wskazuje Skarżąca, w świetle ustaleń poczynionych w treści decyzji o warunkach zabudowy, wymagałoby, jak słusznie podkreślił Sąd I instancji, zmiany sposobu użytkowania, dokonanej w zgodzie z przepisami u.p.z.p. oraz prawa budowlanego. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazano (co wynika z dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy), że obszar gospodarstwa rolnego Inwestora – adresata decyzji o warunkach zabudowy obejmuje łącznie 23,402 ha, podczas gdy średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego w gminie wynosi P. 11,2127 ha. Powyższe ustalenia w sposób dostateczny dawały podstawy do uznania, że legalizowany budynek może być uznany za zabudowę zagrodową w rozumieniu art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Z tych też względów nie sposób zgodzić się z zarzutami naruszenia art. 61 ust. 4 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie oraz wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania, poprzez wadliwie – zdaniem Skarżącej – przeprowadzenie postępowania dowodowego. Podnoszona przez Skarżącą konieczność udowadniania, że Inwestor prowadzi obecnie działalność rolniczą, w tym że od czasu wydzierżawienia gruntów zebrał już jakiekolwiek plony, czy też wątpliwości co do postanowień zawartych w umowie dzierżawy w zakresie terminu jej wypowiedzenia, nie znajdują uzasadnienia w świetle treści art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.