II OSK 2558/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa Protokolant starszy asystent sędziego Anna Górska po rozpoznaniu w dniu 11 września 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 325/21 w sprawie ze skargi A. Z. i M. Z. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 stycznia 2021 r. nr 1/2021 znak: WOB.7721.315.2018.AJAN w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 28 maja 2021 r., II SA/Kr 325/21, oddalił skargę M. Z. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie (dalej WINB) z dnia 4 stycznia 2021 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach prawnych i faktycznych: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Limanowej (dalej PINB) decyzją z dnia 28 maja 2018 r. nakazał A. i M. Z. rozbiórkę na własny koszt obiektu budowlanego - muru oporowego o długości 27,00 m wybudowanego na dz. ew. nr [...], wzdłuż dz. ew. nr [...], położonych w miejscowości P., gmina N., powiat limanowski, woj. małopolskie. Po rozpatrzeniu odwołania A. Z. i M. Z. zaskarżoną decyzją WINB na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t.Dz.U.2020.256 ze zm.; dalej k.p.a.) oraz art. 48 ust. 1 i art. 80 ust. 2 pkt 2 oraz art. 83 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (j.t.Dz.U.2020.1333 ze zm.; dalej p.b.) utrzymał w mocy decyzję PINB. A. Z. i M. Z. decyzję tę zaskarżyli do WSA w Krakowie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę M. Z., natomiast skarga A. Z. została odrzucona z uwagi na jej wniesienie po terminie. Sąd uznał, że prawidłowo zakwalifikowano przedmiotowy obiekt budowlany jako mur oporowy, na budowę którego było wymagane pozwolenie na budowę. Kwestia ta została szczegółowo omówiona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i nie jest przez strony kwestionowana. Również niesporne jest, że inwestorzy, tj. A. Z. i M. Z., takiego pozwolenia na budowę muru oporowego nie posiadali, a zatem organy nadzoru budowlanego prawidłowo wszczęły i prowadziły postępowanie w trybie art. 48 p.b. Zgodnie z ust. 2 i 3 art. 48 p.b. PINB postanowieniem z 20 października 2017 r. nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia zaświadczenia o zgodności budowy z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, 4 egzemplarzy projektu budowlanego oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane – do dnia 15 kwietnia 2018 r. Skarżący mieli prawie sześć miesięcy na wykonanie nałożonych obowiązków. W treści postanowienia inwestorzy zostali poinformowani o konsekwencjach niewykonania nałożonych na nich obowiązków. Żadna ze stron postępowania nie zaskarżyła tego postanowienia. Skarżący nie wykonali nałożonych obowiązków – ani w terminie zakreślonym w postanowieniu, ani też w terminie późniejszym, co musiało skutkować nakazem rozbiórki muru oporowego niezależnie od innych okoliczności. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. Z., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części oraz stwierdzenia nieważności decyzji organów administracyjnych obu instancji w całości, a także umorzenia postępowania administracyjnego w całości, względnie uchylenia zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i stwierdzenia nieważności decyzji organów administracyjnych obu instancji w całości, względnie uchylenia zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, a także – w każdym z powyższych przypadków – zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie: 1. art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2019.2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. (względnie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 48 ust. 1 p.b. w zw. z art. 48 ust. 4 p.b. w zw. z art. 156 § 5 k.p.a.) poprzez błędne niezastosowania środka, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 3 k.p.a. (względnie błędne niezastosowanie środka, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.) w sytuacji niewykonalności decyzji w dniu wydania, mającej charakter trwały, wynikającej z tego, że rozbiórka muru spowodowałaby powstanie trudnych do odwrócenia szkód dużych rozmiarów, nie tylko na majątku skarżącego kasacyjnie i A. Z., ale również właścicieli i/lub użytkowników wieczystych okolicznych działek (względnie - z ostrożności procesowej - na majątku skarżącego kasacyjnie i A. Z.); 2. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i 5 k.p.a. (względnie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 p.b. w zw. z art. 156 § 2 i 5 k.p.a.) poprzez błędne niezastosowania środka, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 3 k.p.a. (względnie błędne niezastosowanie środka, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.) w sytuacji niewykonalności decyzji w dniu wydania, mającej charakter trwały (noszącej również znamiona wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa), wynikającej z tego, że ostateczną i prawomocną decyzją PINB z dnia 24 września 2018 r. nakazano A. Z. i skarżącemu kasacyjnie usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości przy przedmiotowym murze oporowym celem możliwości bezpiecznego użytkowania obiektu i doprowadzenia go do stanu zgodnego z przepisami prawa i zasadami wiedzy technicznej, w szczególności do stanu bezpiecznego użytkowania, niezagrażającego życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwa mienia lub środowiska; 3. art. 151 p.p.s.a. (względnie art. 141 § 4 w zw. z art. 151 p.p.s.a.) poprzez błędne oddalenie skargi (względnie poprzez niepełne uzasadnienie wyroku oraz błędne oddalenie skargi) wynikające z błędnego nieodniesienia się do skutków prawnych i treści decyzji PINB z dnia 24 września 2018 r. (względnie podniesionego w skardze zarzutu nieuwzględnienia decyzji PINB z dnia 24 września 2018 r., w związku z czym doszło do nierozpoznania istoty sprawy; 4. art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 248 § 1 k.p.c. poprzez błędne niezobowiązanie PINB do przedłożenia decyzji PINB z dnia 24 września 2018 r. (względnie akt sprawy PINB, względnie błędne niezobowiązanie innego podmiotu dysponującego ww. decyzją (względnie ww. aktami sprawy) do jej (względnie: ich) przedłożenia; 5. art. 106 § 3 w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 236 § 1 k.p.c. poprzez błędne niedopuszczenie i nieprzeprowadzenie dowodu (względnie: dowodów) z decyzji PINB z dnia 24 września 2018 r. (względnie z poszczególnych dokumentów zalegających w aktach sprawy PINB), na okoliczność jej (względnie: ich) treści oraz jej (względnie: ich) skutków prawnych); 6. z ostrożności procesowej - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. (względnie w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 75 § 1 k.p.a.) poprzez błędne nieuchylenie decyzji w całości w sytuacji, w której organy administracyjne winny były - zgodnie z zasadą prawdy materialnej - przeprowadzić postępowanie dowodowe, mające na celu ujawnienie decyzji PINB z dnia 24 września 2018 r. oraz dopuścić i przeprowadzić dowód (względnie: dowody) z ww. decyzji na okoliczność jej treści oraz wywołanych przez nią skutków prawnych (względnie z poszczególnych dokumentów zalegających w aktach sprawy PINB na okoliczność ich treści oraz wywołanych przez nie skutków prawnych); 7. z ostrożności procesowej - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. (względnie w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 75 § 1 w zw. z art. 84 § 1 k.p.a.) poprzez błędne nieuchylenie decyzji w całości w sytuacji, w której organy administracyjne winny były - zgodnie z zasadą prawdy materialnej - z urzędu dopuścić i przeprowadzić dowód z opinii biegłego geologa na okoliczność tego, czy rozbiórka muru spowodowałaby powstanie trudnych do odwrócenia szkód dużych rozmiarów na majątku skarżącego kasacyjnie i A. Z. i/lub właścicieli i/lub użytkowników wieczystych okolicznych działek; 8. z ostrożności procesowej - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. (względnie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 81 k.p.a. (względnie w zw. z art. 10 § 1 w zw. z art. 81 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) poprzez; błędne nieuchylenie decyzji w całości w sytuacji, w której organ II instancji nie zawiadomił A. Z. i skarżącego kasacyjnie oraz innych stron postępowania administracyjnego przed wydaniem decyzji o zebraniu materiału dowodowego (względnie zakończeniu postępowania dowodowego) i możliwości składania wniosków dowodowych, a nadto nie wyznaczył terminu do zapoznania się z aktami przed wydaniem decyzji (względnie: nie poinformował o możliwości zapoznania się z aktami przed wydaniem decyzji); 9. z ostrożności procesowej - art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez błędne nieuchylenie decyzji w sytuacji, w której organy administracyjne błędnie ustaliły krąg stron postępowania administracyjnego, tj. nie uznały za strony postępowania administracyjnego właścicieli i/lub użytkowników wieczystych okolicznych działek, pomimo że rozbiórka muru spowodowałaby powstanie trudnych do odwrócenia szkód dużych rozmiarów, nie tylko na majątku skarżącego kasacyjnie i A. Z., ale również właścicieli i/lub użytkowników wieczystych okolicznych działek (lub co najmniej istniała podstawa do zasięgnięcia wiedzy specjalnej w tym zakresie). W piśmie procesowym z dnia 11 lipca 2024 r. skarżący kasacyjnie zawarł wniosek dowodowy o dopuszczenie dowodu z opinii Instytutu Ekspertyz Sądowych w Krakowie na okoliczność braku wiarygodności protokołu nr [...] z dnia 26 lutego 2019 r. oraz z protokołu konfrontacji z dnia 23 listopada 2023 r. na fakt przyznania przez pracownicę PINB, że nie omawiała poprawek do protokołu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2024.935; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zdaniem skarżącego kasacyjnie zaskarżona decyzja jest i w chwili jej podejmowania była niewykonalna, gdyż rozbiórka muru spowodowałaby powstanie trudnych do odwrócenia szkód dużych rozmiarów na majątku inwestorów i właścicieli sąsiednich działek wskutek osunięcia się ziemi (zarzut 1 skargi kasacyjnej), przy czym jej niewykonalność wynika z tego, że ostateczną i prawomocną decyzją PINB z 24 września 2018 r. nakazano inwestorom usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości przy tym murze celem możliwości jego bezpiecznego użytkowania i doprowadzenia go do stanu zgodności z prawem (zarzut 2). W opinii skarżącego kasacyjnie, w zaskarżonym wyroku błędnie nie odniesiono się do skutków prawnych i treści decyzji PINB z 24 września 2018 r. (zarzut 3) oraz nie przeprowadzono dowodu z decyzji PINB z 24 września 2018 r. na okoliczność jej treści i jej skutków prawnych (zarzuty 4, 5 i 6). Ponadto – w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną – w sprawie tej doszło do naruszenia przez organ procedury przez nie przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego geologa na okoliczność, czy rozbiórka muru spowodowałaby powstanie trudnych do odwrócenia szkód (zarzut 7), nie zawiadomienie skarżących i innych stron w trybie art. 10 k.p.a. (zarzut 8) oraz przez błędne ustalenie kręgu stron (zarzut 9). Oceniając zasadność tych zarzutów podkreślić należy, że przedmiotem niniejszej sprawy jest nakaz rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego – muru oporowego – orzeczony z uwagi na niewykonanie przez inwestorów obowiązków mających doprowadzić do jego legalizacji. Istotne dla rozstrzygnięcia tej sprawy jest zatem jedynie to, czy przedmiotowy obiekt budowlany został wybudowany w warunkach samowoli budowlanej i czy nałożone na inwestorów obowiązki mające na celu jego zalegalizowanie zostały wykonane. W niniejszej sprawie jest poza sporem, że będący przedmiotem sprawy mur oporowy został zrealizowany bez uzyskania koniecznego pozwolenia na budowę oraz że nałożone na inwestorów obowiązki nie zostały wykonane. Już tylko z tych względów, wobec jednoznacznej treści art. 48 ust. 4 p.b. (w brzmieniu sprzed 19 września 2020 r., stosownie do art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane i niektórych innych ustaw), organ nadzoru budowlanego był zobligowany do wydania decyzji o rozbiórce. W tej sytuacji organ nie mógł oceniać skutków orzeczonej rozbiórki i prowadzić w tym zakresie postępowania, jak i nie mógł odnosić się do decyzji PINB z 24 września 2018 r., gdyż nie dotyczyła ona wskazanych wyżej okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia tej sprawy, tj. realizacji obiektu bez pozwolenia na budowę i kwestii wykonania obowiązków nałożonych postanowieniem PINB z 20 października 2017 r. Ustosunkowując się do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów podkreślić należy, że nie można mówić o niewykonalności decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego samowolnie zrealizowanego, gdyż prowadziłoby to do faktycznej pozaustawowej legalizacji samowoli budowlanej. Aby uniknąć ewentualnych niekorzystnych skutków rozbiórki należy przy jej wykonywaniu zastosować odpowiednie środki techniczne, chroniące przed tymi skutkami. Nie jest to więc kwestia niewykonalności decyzji, ale kwestia konieczności zastosowania odpowiednich środków do jej wykonania. Jeżeli zaś chodzi o zarzuty błędnego ustalenia stron postępowania i braku zawiadomienia przez organ II instancji o zakończeniu postępowania i możliwości składania wniosków dowodowych, to zarzut pominięcia strony może być podniesiony przez stronę pominiętą, a skarżący kasacyjnie pominięty nie został. Skarżący kasacyjnie nie wykazał też jakich wniosków dowodowych mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy nie mógł z winy organu złożyć. Jak już wyżej podkreślono, istotne dla rozstrzygnięcia tej sprawy mają jedynie takie okoliczności, jak to, że przedmiotowy mur oporowy został wybudowany samowolnie, a inwestorzy w wyznaczonym terminie nie wykonali nałożonych obowiązków mających doprowadzić do jego legalizacji. Wskazywane zaś przez skarżącego kasacyjnie kwestie tych okoliczności nie dotyczą. Powyższych okoliczności nie podważają też kwestie, których dotyczy wniosek dowodowy zawarty w piśmie pełnomocnika skarżącego kasacyjnie z 11 lipca 2024 r. Podkreślić należy, że kwestionowany w tym wniosku dowodowym protokół z dnia 26 lutego 2019 r. nr [...] nie miał znaczenia dla podjęcia decyzji rozbiórkowej. Tak jak wyżej wskazywano, decydujące znaczenie dla jej podjęcia miało jedynie to, że mur oporowy został wybudowany bez uzyskania koniecznego pozwolenia na budowę, a więc samowolnie oraz że inwestorzy w wyznaczonym terminie nie wykonali nałożonych obowiązków mających doprowadzić do jego legalizacji. Zauważyć wypada, że kwestionowany w omawianym wniosku dowodowym protokół z dnia 26 lutego 2019 r. nr [...] został sporządzony po wydaniu przez organ I instancji decyzji z dnia 28 maja 2018 r., a jego treść nie miała żadnego wpływu na merytoryczną treść zaskarżonej decyzji z dnia 4 stycznia 2021 r., przy czym WINB na ten protokół się nie powoływał i nie ma go w aktach administracyjnych tej sprawy. Zaznaczyć ponadto trzeba, że kontroli sądów administracyjnych podlega wyłącznie zaskarżona decyzja administracyjna, a nie okoliczności zachodzące po jej podjęciu oraz należące do kompetencji innych organów czy sądów powszechnych. Tak więc sygnalizowane przez skarżącego kasacyjnie kwestie cywilnoprawne i orzeczenia sądów powszechnych zapadłe po wydaniu decyzji mogą ewentualnie mieć znaczenie w dalszym postępowaniu, jednak nie mają wpływu na ocenę prawidłowości zaskarżonej decyzji. Kontrolując bowiem jej zgodność z prawem sąd administracyjny bierze pod uwagę stan prawny i faktyczne zachodzący w chwili podejmowania zaskarżonego aktu administracyjnego. W tym stanie rzeczy wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw. Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.