II OSK 2552/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska – Wawrzon Sędziowie: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędzia del. WSA Anna Klotz (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 maja 2024 r., sygn. akt IV SA/Po 229/24 w sprawie ze skargi M. W. na postanowienie Wojewody Wielkopolskiego z dnia 24 stycznia 2024 r., nr SO-VII.6231.3.2024 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę kasacyjną.

II OSK 2552/24 Uzasadnienie Wyrokiem z dnia 9 maja 2024 r., sygn. akt IV SA/Po 229/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę M. W. (dalej jako: "skarżący kasacyjnie") na postanowienie Wojewody Wielkopolskiego z dnia 24 stycznia 2024 r. nr SO-VII.6231.3.2024 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wydania poświadczonej za zgodność z oryginałem kserokopii aktu urodzenia skarżącego. Skarżący wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie przepisu art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz.1634 - dalej jako: "p.p.s.a") zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię, to jest: 1. art. 2 ust. 5 i 6 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r., Prawo o aktach stanu cywilnego (Dz. U. z 2022 r., poz.2141 ze zm. – dalej jako: "p.a.s.c") , poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepisy te nie przewidują możliwości wydania poświadczonej za zgodność z oryginałem kserokopii aktu stanu cywilnego, podczas gdy prawidłowa wykładnia prowadzi do odmiennego wniosku, że czynności te mieszczą się w zakresie czynności materialno-technicznych, o których mowa w art. 2 ust. 5 p.a.s.c., a art. 2 ust. 6 tejże ustawy rozszerza stosowanie przepisów ustawy na inne dokumenty związane z rejestracją stanu cywilnego, 2. art. 35 ust. 1 p.a.s.c. w związku z art. 217 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023, poz.741 ze zm. - zwanej dalej: "k.p.a", poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie, że wniosek o wydanie uwierzytelnionej kopii aktu stanu cywilnego nie stanowi żądania wydania zaświadczenia, podczas gdy prawidłowa wykładnia systemowa prowadzi do wniosku, że takie żądanie mieści się w pojęciu zaświadczenia w rozumieniu k.p.a. 3. art. 51 ust. 3 Konstytucji RP, który stanowi, że każdy ma prawo dostępu do dotyczących go urzędowych dokumentów i zbiorów danych, które to prawo dostępu do urzędowych dokumentów i zbiorów obejmuje również kserokopie tych dokumentów, co stanowi przedmiot żądania skarżącego w sprawie. Nadto, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1. naruszenie art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. polegające na ich błędnym zastosowaniu i uznaniu, że organy administracji publicznej w sposób prawidłowy przeprowadziły postępowanie wyjaśniające, podczas gdy w rzeczywistości doszło do naruszenia zasady prawdy obiektywnej i zasady swobodnej oceny dowodów, co skutkowało niewłaściwym zastosowaniem art. 61a § 1 k.p.a. i odmową wszczęcia postępowania w sprawie, 2. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na sporządzeniu wadliwego uzasadnienia zaskarżonego wyroku, które nie zawiera wszechstronnego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w szczególności w zakresie wykładni art. 2 ust. 5 i 6 p.a.s.c. oraz art. 35 ust. 1 p.a.s.c. w zw. z art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a., co uniemożliwia kontrolę instancyjną zaskarżonego orzeczenia, poprzez ogólnikowe i niespójne rozumowanie, bez wskazania zastosowanych przepisów oraz wyjaśnienia przyjętego przez Sąd sposobu ich wykładni i zastosowania uzasadnienia wyroku, bez wyjaśnienia podstaw takiego wnioskowania i bez wskazania na treści jakich przepisów oparł się Sąd (nieprawidłowe uzasadnienie wyroku, tj. brak uzasadnienia prawnego w zakresie wskazania podstawy prawnej i wyjaśnienia toku rozumowania Sądu, które pozwoliłoby zrozumieć, dlaczego Sąd uznał jak w sentencji wyroku). W związku z powyższym skarżący kasacyjnie wniósł: 1. na podstawie art. 176 w związku z art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu. Ewentualnie o: 2. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia Wojewody Wielkopolskiego z dnia 24 stycznia 2024 r. Nr SO.VII.6231.3.2024 oraz poprzedzającego go postanowienia Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w Poznaniu z dnia 1 grudnia 2023 r. S.C- II.5346.1.619.2023 i orzeczenie co do istoty sprawy, 3. działając na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. skarżący oświadczył, że zrzeka się rozprawy, 4. wniósł o zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Wskazać też należy, że zgodnie z art. 193 zd. 2 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Wobec tego, że skarżący kasacyjnie w skardze kasacyjnej zrzekł się rozprawy, a organ w terminie czternastu dni od dnia doręczenia mu odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy, NSA – na podstawie art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a. – skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez M. W. nie miała usprawiedliwionych podstaw. Jak wynika z przedłożonych Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu akt sprawy, skarżący kasacyjnie domagał się od organów administracji publicznej wydania poświadczonej za zgodność z oryginałem kserokopii aktu jego urodzenia. Zasadnie Sąd I instancji zaakceptował stanowisko wyrażone przez organy administracji, że brak jest podstaw prawnych do uwzględnienia wniosku skarżącego kasacyjnie o wydanie potwierdzonej za zgodność z oryginałem kserokopii aktu urodzenia. Szczegółowa argumentacja w tej kwestii została przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Argumentację tę należy w pełni podzielić. Ustawa Prawo o aktach stanu cywilnego reguluje zasady i tryb rejestracji stanu cywilnego oraz dokonywania czynności z zakresu rejestracji stanu cywilnego (art. 1 p.a.s.c.). Zgodnie z art. 2 ust. 1 p.a.s.c., stanem cywilnym jest sytuacja prawna osoby wyrażona przez cechy indywidualizujące osobę, kształtowana przez zdarzenia naturalne, czynności prawne lub orzeczenia sądów, lub decyzje organów, stwierdzona w akcie stanu cywilnego. Rejestracji stanu cywilnego dokonuje się w rejestrze stanu cywilnego, w formie aktów stanu cywilnego (art. 2 ust. 2 p.a.s.c.). Aktem stanu cywilnego jest wpis o urodzeniu, małżeństwie albo zgonie, w rejestrze stanu cywilnego, wraz z treścią późniejszych wpisów wpływających na treść lub ważność tego aktu (art. 2 ust. 3 p.a.s.c.). Akt stanu cywilnego jest sporządzony z chwilą dokonania wpisu o urodzeniu, małżeństwie albo zgonie w rejestrze stanu cywilnego (art. 2 ust. 4 p.a.s.c.). Zgodnie z art. 2 ust. 5 p.a.s.c., czynności z zakresu rejestracji stanu cywilnego, innych niż akty stanu cywilnego, dokonuje się w formie decyzji administracyjnej albo czynności materialno-technicznej. Z art. 2 ust. 6 p.a.s.c. wynika, że odmowa dokonania czynności z zakresu rejestracji stanu cywilnego, następuje w formie decyzji administracyjnej. W rozdziale 5 p.a.s.c. zostały określone zasady wydawania dokumentów z rejestru stanu cywilnego. Zgodnie z art. 44 ust. 1 p.a.s.c., kierownik urzędu stanu cywilnego wydaje z rejestru stanu cywilnego: 1) odpisy zupełne i odpisy skrócone aktów stanu cywilnego; 2) zaświadczenia o zamieszczonych lub niezamieszczonych w rejestrze stanu cywilnego danych dotyczących wskazanej osoby; 3) zaświadczenia o stanie cywilnym. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, za zasadne należy uznać stanowisko organów, podzielone przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, zgodnie z którym przepisy obowiązującej ustawy Prawo o aktach stanu cywilnego nie przewidują wydania kserokopii lub fotokopii aktu urodzenia, potwierdzonej za zgodność z oryginałem przez Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego. Podkreślenia wymaga, że organy administracji są zobowiązane do przestrzegania zasady praworządności. Zgodnie z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Zasada ta znalazła także odzwierciedlenie w art. 6 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. W ustawie Prawo o aktach stanu cywilnego zawarto szczególne zasady wydawania dokumentów z rejestru stanu cywilnego. Wynikają one z treści powołanego art. 44 do art. 51 p.a.s.c. Skarżący kasacyjnie może domagać się od organu wydania dokumentu z rejestru stanu cywilnego, wyłącznie w zakresie określonym w tych przepisach prawa. W szczególności jest on uprawniony do złożenia wniosku o wydanie odpisu zupełnego lub odpisu skróconego aktu urodzenia. Treść wydawanych dokumentów została jednoznacznie określona przez ustawodawcę, co oznacza, że także w tym zakresie ma miejsce związanie organu. Skarżący kasacyjnie należy do kręgu podmiotów wskazanych w art. 45 ust. 1 p.a.s.c., którym wydaje się odpis aktu stanu cywilnego i zaświadczenie o zamieszczonych lub niezamieszczonych w rejestrze stanu cywilnego danych dotyczących wskazanej osoby, w sytuacji złożenia odpowiedniego wniosku. W sprawie nie jest sporne, że skarżący nie złożył tego rodzaju wniosku. Jakkolwiek ustawa przewiduje wydanie kopii lub wydruku dokumentu elektronicznego poświadczonych za zgodność z oryginałem przez kierownika urzędu stanu cywilnego, to jednakże taka możliwość dotyczy wyłącznie kategorii dokumentów z akt zbiorowych rejestracji stanu cywilnego. Tymczasem skarżący kasacyjnie domagał się wydania dokumentu z rejestru stanu cywilnego. Brak jest zatem podstaw do przyjęcia, że organ II instancji naruszył art. 51 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym każdy ma prawo dostępu do dotyczących go urzędowych dokumentów i zbiorów danych, a także, że ograniczenie tego prawa może określić ustawa. Skarżący kasacyjnie może realizować to prawo m.in. na zasadach określonych w p.a.s.c. Konstytucja nie ustanawia tego prawa w sposób nieograniczony, zależny wyłącznie od woli zainteresowanego. Skarżący kasacyjnie wskazał, że podstawę dla uwzględnienia jego żądania stanowią art. 73 k.p.a. i 74 k.p.a. Prowadzony w systemie teleinformatycznym rejestr stanu cywilnego w żadnym razie nie może być w jakikolwiek sposób utożsamiany z aktami sprawy administracyjnej, które co do zasady podlegają udostępnieniu stronie na podstawie k.p.a., w sprawach, do których ten kodeks znajduje zastosowanie. Żądanie skarżącego zawarte we wniosku nie zostało oparte na podstawie prawnej wynikającej z P.a.s.c., bowiem ustawa ta określa zamknięty katalog dokumentów wydawanych w oparciu o akty stanu cywilnego oraz zasady i formy wydawania dokumentów z akt zbiorowych rejestracji stanu cywilnego. Do żądania skarżącego kasacyjnie, wbrew zarzutowi, nie znajdował zastosowania art. 73 § 2 K.p.a., który reguluje problematykę udostępniania akt sprawy przewidując możliwość żądania uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów. Skoro brak jest podstawy prawnej do wydania skarżącemu potwierdzonej za zgodność z oryginałem kserokopii aktu urodzenia, to postępowanie administracyjne w myśl art. 61a § 1 K.p.a. nie mogło być wszczęte (por. wyrok NSA z 12 września 2023 r., sygn. akt II OSK 1042/22, dostępny w CBOSA na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl ). Wobec powyższego, zasadnie organy uznały, że w tej sprawie znajdował zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. oraz, że brak było podstaw do zastosowania art. 2 ust. 6 p.a.s.c., zgodnie z którym odmowa dokonania czynności z zakresu rejestracji stanu cywilnego następuje w formie decyzji administracyjnej. Wniosek skarżącego nie dotyczył czynności z zakresu rejestracji stanu cywilnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazano, że (...) "zasadniczo czynności rejestracyjne w sferze stanu cywilnego obejmują rejestrację w formie aktów stanu cywilnego (art. 2 ust. 2 p.a.s.c.), adnotacji w akcie stanu cywilnego (art. 23 p.a.s.c.), wzmianki dodatkowej w akcie stanu cywilnego (art. 24 p.a.s.c.), przypisków przy akcie stanu cywilnego (art. 25 p.a.s.c.) lub zmian w zakresie aktów stanu cywilnego (art. 35 i n. p.a.s.c.)", (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 11 stycznia 2022 r., sygn. II SA/Rz 1655/21, LEX nr 3294996). Skoro wniosek skarżącego kasacyjnie nie dotyczył postępowania przed organami administracji publicznej, w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych, rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych albo załatwianych milcząco (art. 1 pkt 1 k.p.a.), organy słusznie uznały, że znajduje zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a., przewidujący wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Brak materialnoprawnej podstawy do działania organów w tym zakresie, uniemożliwiał także uwzględnienie wniosku w tej sprawie poprzez podjęcie czynności materialno-technicznej. W obowiązującym stanie prawnym nie ma podstawy prawnej do decyzyjnego załatwienia wniosku o wydanie poświadczonej za zgodność z oryginałem kopii aktu urodzenia. Wprawdzie w świetle art. 2 ust. 5 i 6 p.a.s.c. czynności z zakresu rejestracji stanu cywilnego innych niż akty stanu cywilnego dokonuje się w formie decyzji administracyjnej albo czynności materialno-technicznej, a odmowa dokonania czynności z zakresu rejestracji stanu cywilnego następuje w formie decyzji administracyjnej, to jednak w niniejszej sprawie brak jest podstaw, aby uznać, że wniosek o wydanie poświadczonej za zgodność z oryginałem kopii aktu urodzenia był wnioskiem o dokonanie określonych czynności z zakresu rejestracji stanu cywilnego. Zasadniczo czynności rejestracyjne w sferze stanu cywilnego obejmują rejestrację w formie aktów stanu cywilnego (art. 2 ust. 2), adnotacji w akcie stanu cywilnego (art. 23), wzmianki dodatkowej w akcie stanu cywilnego (art. 24), przypisków przy akcie stanu cywilnego (art. 25) lub zmian w zakresie aktów stanu cywilnego (art. 35 i nast.) – vide wyrok WSA w Kielcach z 2 lutego 2022 r. sygn. akt II SA/Ke 900/21. Zarzuty w tym zakresie należało zatem uznać za bezzasadne. Brak jest zatem podstaw do przyjęcia, że organy naruszyły art. 7 k.p.a. Następnie, skoro organy nie prowadziły postępowania dowodowego w tej sprawie, to tym samym nie mogły naruszyć art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a. Organ II instancji właściwie uzasadnił wydaną w sprawie decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ szczegółowo odniósł się do żądania wniosku oraz przedstawił przyczyny, dla których niedopuszczalnym było sporządzenie przez organ kserokopii aktu urodzenia, zawierających potwierdzenie za zgodność z oryginałem przez Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego. Wszystkie okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy zostały należycie wyjaśnione. Z dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych jednoznacznie wynika, co było przedmiotem żądania skarżącego skierowanego do organu administracji. Słusznie organy administracji uznały, że brak jest podstaw prawnych do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej wniosku skarżącego, co zasadnie zaakceptował Sąd I instancji. Za niezasadny należy uznać zarzut podniesiony dopiero w skardze kasacyjnej a dotyczący naruszenia art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a. Twierdzenia skarżącego kasacyjnie zawarte w skardze kasacyjnej, że prawidłowa wykładania systemowa prowadzi do wniosku, że żądanie wydania uwierzytelnionej kopii aktu stanu cywilnego mieści się w pojęciu zaświadczenia w rozumieniu k.p.a., jako spóźnione, pozostają irrelewantne dla oceny zaskarżonego wyroku pod kątem zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W tym stanie rzeczy, podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut nie miał usprawiedliwionych podstaw. Za niezasadny, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uznać należy zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 141 § 4 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Obowiązkiem sądu jest wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Może to w praktyce oznaczać konieczność odniesienia się do zarzutów ale nie oznacza to, że sąd administracyjny musi szczegółowo w uzasadnieniu odnosić się do wszystkich zarzutów nawet jeśli są one oczywiście niezasadne lub niezwiązane ze sprawą. Wojewódzki Sąd Administracyjny sporządzając uzasadnienie wyroku nie naruszył wymogów wynikających z art. 141 § 1 P.p.s.a. Sąd ten wskazał podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia oraz ją wyjaśnił, jak również odniósł się w wystarczający sposób do zarzutów skargi. Uzasadnienie wyroku pozwala na odtworzenie toku rozumowania Sądu I instancji oraz ocenę prawidłowości wydanego przez ten Sąd rozstrzygnięcia. Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Według tego przepisu sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stwierdzając naruszenie przepisów postępowania, które w ocenie skarżącego kasacyjnie zostały naruszone przez organ administracji należy wykazać istnienie potencjonalnego związku przyczynowego między uchybieniem proceduralnym a wynikiem postępowania administracyjnego. W tym wypadku nie chodzi o to, że ewentualne uchybienie mogło mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, lecz wpływ istotny. Sąd I instancji nie naruszył prawa oddalając skargę na decyzję ostateczną. Z przytoczonych wyżej względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.