II OSK 2546/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędzia del. WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 marca 2024 r. sygn. akt VII SA/Wa 2748/23 w sprawie ze skargi E. R. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 11 września 2023 r. nr 1543/23 w przedmiocie wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 20 marca 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 2748/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), oddalił skargę E. R. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 11 września 2023 r. nr ... w przedmiocie wszczęcia postępowania administracyjnego. E. R. złożyła skargę kasacyjną, którą zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji: 1. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: a) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 72a Prawa budowlanego - poprzez nieuchylenie zaskarżonego postanowienia Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego o utrzymaniu w mocy postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego wydanego bez podstawy prawnej - w sytuacji, gdy w przedmiotowej sprawie zgodnie z art. 72a Prawa budowlanego postępowanie może być wszczęte tylko z urzędu a zatem nie może być wydane postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania a sprawa winna być zakończona w inny sposób, 2. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, a mianowicie: a) art. 72a Prawa budowlanego przez błędne przyjęcie, iż w przypadku złożenia wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie wymienionej w tym przepisie, w której postępowanie może zostać wszczęte jedynie z urzędu, organ winien wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem zawarte w niej zarzuty nie mogły podważyć oceny Sądu Wojewódzkiego wyrażonej w zaskarżonym wyroku. Zaznaczyć na wstępie należy, że przedmiotem kontroli sądowej było postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 11 września 2023 r., którym utrzymano w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 20 lipca 2023 r. o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie sposobu odprowadzenia wód opadowych z dachu budynku i tarasów, wydane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd Wojewódzki przede wszystkim wskazał, że postępowanie w sprawie stanu technicznego obiektu jest w myśl art. 72a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: Prawo budowlane) wszczynane z urzędu, czego strona skarżąca nie kwestionuje. Dalej Sąd Wojewódzki wywiódł, że w sytuacji gdy art. 72a Prawa budowlanego wyklucza wszczęcie przedmiotowego postępowania na wniosek, to uprawnione było wydanie przez organ nadzoru budowlanego postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, stosownie do art. 61a § 1 k.p.a. Interpretując art. 61a § 1 k.p.a. Sąd Wojewódzki przyjął, że uzasadnioną przyczyną kiedy postępowanie administracyjne nie może być wszczęte jest przypadek, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało złożone w sprawie, która może być wszczęta tylko z urzędu. Ponadto Sąd Wojewódzki wskazał, że organ wydając takie postanowienie nie analizuje kwestii merytorycznych, w tym zasadności żądania, lecz ogranicza się do oceny formalnej dopuszczalności wszczęcia wnioskowanego postępowania. Wobec braku w skardze kasacyjnej zarzutu w zakresie naruszenia art. 61a § 1 k.p.a., powyższe stanowisko Sądu Wojewódzkiego nie zostało podważone. Dla porządku zauważyć trzeba, że wnioskowanie Sądu co do zasadności wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie regulowanej art. 72a Prawa budowlanego znajdowało oparcie w ukształtowanej linii orzeczniczej, odnoszącej się do przepisów art. 53a ust. 1 i art. 72a Prawa budowlanego (por. m.in. wyroki NSA z 24 września 2024r. II OSK 2058/23, 25 lipca 2023r. II OSK 814/22, 2 marca 2023 r. II OSK 1804/22, 6 grudnia 2023 r. II OSK 1513/22, 11 marca 2024r. II OSK 22/23). Dopiero w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 września 2025 r. II OPS 2/25 przesądzono, że: "Organ nadzoru budowlanego, do którego wpłynął wniosek (żądanie) wszczęcia jednego z postępowań, o których mowa w art. 53a ust. 1 i art. 72a ustawy – Prawo budowlane, obowiązany jest do poinformowania wnioskodawcy, w drodze pisma o charakterze informacyjnym, o podjętych działaniach i zajętym stanowisku". Jak zostało wyżej wyjaśnione, kwestia zasadności wydania postanowienia o odmowie wszczęcia wnioskowanego przez skarżącą postępowania oceniona była przez Sąd Wojewódzki w kontekście proceduralnym na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., a zatem brak zarzutu odnoszącego się do tego przepisu skutkował tym, że wnioskowanie zaprezentowane w zaskarżonym wyroku nie podlegało weryfikacji. Podkreślić należy, że powołany w podstawie kasacyjnej art. 72a Prawa budowlanego nie reguluje kwestii procesowych, a jedynie stanowi o wszczynaniu z urzędu postępowania w sprawach w nim wymienionych. Jak wynika z akt sprawy podstawą prawną postanowienia o odmowe wszczęcia postępowania był art. 61a § 1 k.p.a., co zaakcentował Sąd Wojewódzki. Jeżeli więc w skardze kasacyjnej nie sformułowano zarzutu naruszenia art. 61a § 1 k.p.a. w powiązaniu z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., to Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do oceny prawidłowości stanowiska Sądu Wojewódzkiego odnoszącego się do wykładni i zastosowania w niniejszej sprawie art. 61a § 1 k.p.a. Niezrozumiały jest natomiast zarzut dotyczący art. 72a Prawa budowlanego, którego naruszenie miałoby polegać na tym, iż wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania zamyka stronie możliwość wystąpienia ze skargą na bezczynność w sytuacji, gdy organ nadzoru budowlanego nie dokona wszczęcia z urzędu postępowania w przedmiotowej sprawie. Zauważyć trzeba, że okoliczność wydania postanowienia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. nie determinuje dopuszczalności czy niedopuszczalności skargi na bezczynność. O możliwości wniesienia skargi na bezczynność organu administracji stanowią przepisy art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. Jednak w niniejszej sprawie Sąd Wojewódzki kontrolował sprawę w granicach wyznaczonych przedmiotem zaskarżonego postanowienia i nie było jego rzeczą wypowiadanie się co do możliwości skorzystania przez skarżącą ze skargi na bezczynność organu. Z tych wszystkich względów niezasadne okazały się zarzuty skargi kasacyjnej, w których podniesiono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 72a Prawa budowlanego (pkt. 1a podstawy kasacyjnej) oraz naruszenie art. 72a Prawa budowlanego (pkt 2a podstawy kasacyjnej). Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a. ----------------------- 4