II OSK 2406/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędzia del. WSA Jan Szuma Protokolant asystent sędziego Anna Dziosa-Płudowska po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 czerwca 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 482/23 w sprawie ze skargi A. B. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 grudnia 2022 r. nr 2104/22 w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 5 czerwca 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 482/2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), oddalił skargę A. B. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 grudnia 2022 r. nr ... w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej. A. B. złożyła skargę kasacyjną, którą zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji: 1. naruszeniu przepisów prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sformułowanie przez Sąd uzasadnienia, które nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia, w zakresie dotyczącym oceny czy w sprawie doszło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. i art. 136 k.p.a. (zarzut podniesiony w lit. b) skargi) — Sąd nie dokonał żadnych rozważań w tym zakresie i nie odniósł ich do zarzutów Skarżącego, co oznacza, że niejasne/nieznane jest rozumowanie Sądu, a nadto w uzasadnieniu brak jest rozważań także co do pierwszego zarzutu skargi (Sąd w uzasadnieniu porusza wyłączenia zagadnienia związane z przedłożeniem zaświadczenia o zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego); 2. naruszenie prawa procesowego, mające istotny wpływ na treść orzeczenia, to jest: a) art. 6 i 7 oraz 77 § 1 i 80 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz lit. c) p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w wyniku oddalenia skargi z uwagi na jej rzekomą bezzasadność, gdy tymczasem w rzeczywistości skarga była zasadna, albowiem w sprawie doszło do naruszenia powołanych norm prawa procesowego, skoro organ II instancji błędnie uznał, iż PINB nie oceniał prawidłowości dokumentacji projektowej (bowiem PINB w rzeczywistości tą dokumentację oceniał - co wynika z uzasadnienia jego decyzji); b) art. 138 § 2 k.p.a. i art. 136 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz lit. c) p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. w wyniku oddalenia skargi i uznania, iż w sprawie nie nastąpiło naruszenie powołanej normy prawa procesowego (przy czy Skarżąca wskazuje, że w tym zakresie Sąd I Instancji nie przedstawił żadnych rozważań), podczas gdy w rzeczywistości organ II instancji dopuścił się naruszenia powołanej normy bo zobowiązany był przeprowadzić uzupełniające postępowanie w sprawie, a nie wydawać orzeczenie kasacyjne. Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a.) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, Sąd Wojewódzki zasadnie orzekł o oddaleniu skargi wniesionej na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "WINB") z dnia 28 grudnia 2022 r., którym na podstawie art.138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. uchylono postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: PINB) z dnia 5 września 2022 r. w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej, z tytułu wykonanej w warunkach samowoli budowlanej nadbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Zarówno w skardze, jak też skardze kasacyjnej zakwestionowano ocenę organu wojewódzkiego oraz Sądu pierwszej instancji co do zasadności wydania postanowienia kasacyjnego, bowiem zdaniem strony skarżącej organ powiatowy należycie zweryfikował dokumentację budowlaną, a ponadto Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego powinien ewentualnie przeprowadzić uzupełniające postępowanie wyjaśniające. Przypomnieć trzeba, że w myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Na mocy art. 144 k.p.a. powyższy przepis zastosowano w niniejszym postępowaniu. Zaznaczyć należy, że WINB w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia w sposób wyczerpujący przedstawił zakres postępowania wyjaśniającego, poprzedzającego wydanie postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej. Mianowicie na podstawie art. 48 ust. 2 i art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: Prawo budowlane, w brzmieniu przed dniem 19 września 2020 r.) wskazał na obowiązek sprawdzenia na poszczególnych etapach procedury legalizacyjnej zgodności budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) oraz tego, czy budowa nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Następnie odnotował obowiązek zbadania prawidłowości złożenia dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, w tym zaświadczenia właściwego organu administracji o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego, oraz dokumentacji wymienionej w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 Prawa budowlanego. Organ Wojewódzki zaakcentował, że zgodnie z art. 49 Prawa budowlanego organ powiatowy był zobowiązany zbadać przedłożoną dokumentację projektową pod kątem zgodności projektu zagospodarowania działki z przepisami planistycznymi (ustaleniami planu miejscowego), kompletności projektu budowlanego i jego sporządzenia przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane. Organ Wojewódzki zwrócił też uwagę, że w myśl art. 48 ust. 5 Prawa budowlanego przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona. Mając na względzie powyższe unormowania WINB stwierdził, że nie jest dopuszczalne wydanie postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej w razie braku możliwości zatwierdzenia projektu budowlanego. Sąd Wojewódzki podzielił ocenę organu wojewódzkiego co do wykładni i zastosowania w sprawie wymienionych przepisów Prawa budowlanego. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd wskazał, że tylko pozytywna weryfikacja dokonana w świetle art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego uprawnia organ powiatowy do ustalenia opłaty legalizacyjnej. Z kolei organ drugiej instancji nie ogranicza rozpatrzenia sprawy do kwestii wysokości opłaty legalizacyjnej, ale ocenia czy zaistniały przesłanki do jej ustalenia. Podkreślić należy w tym miejscu, że stanowisko Sadu Wojewódzkiego co do wykładni i zastosowania wymienionych wyżej przepisów Prawa budowlanego nie zostało podważone, wobec braku w skardze kasacyjnej zarzutów w zakresie przepisów prawa materialnego. Jest to o tyle ważne, że właśnie zastosowane przez organ wojewódzki przepisy Prawa budowlanego determinowały wyznaczenie zakresu obowiązków organu powiatowego w postępowaniu wyjaśniającym, poprzedzającym wydanie postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej. W świetle przyjętego w sprawie stanu prawnego, zasadnie Sąd Wojewódzki zaakceptował rozstrzygnięcie organu wojewódzkiego, który w wydanym postanowieniu przedstawił wady przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego. Mianowicie WINB w sposób właściwy wykazał, że organ powiatowy nie zbadał wymagań w zakresie zgodności projektu budowlanego z przepisami technicznymi i planistycznymi. Przede wszystkim WINB przedstawił wyczerpującą argumentację odnoszącą się do braku właściwego zaświadczenia potwierdzającego zgodność budowy z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego. Słusznie na tę kwestię zwrócił uwagę Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu wyroku, skoro był to zasadniczy wymóg legalizacji przedmiotowej budowy. Niewątpliwie zgodzić się należało z organem drugiej instancji, że lakoniczne uzasadnienie postanowienia PINB nie pozwalało na stwierdzenie, że projekt budowlany poddany został sprawdzeniu w zakresie określonym przepisami Prawa budowlanego. Z podanych przez organ drugiej instancji względów należało uznać, że doszło w postępowaniu pierwszoinstncyjnym do naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1 i 80 k.p.a., co warunkowało wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Ponadto organ wojewódzki w uzasadnieniu wydanego postanowienia wywiódł w sposób przekonujący, że zakres czynności wyjaśniających, które należy przeprowadzić w sprawie wykracza poza unormowanie art. 136 k.p.a. Wobec powyższego ocena WINB zasługiwała na aprobatę, którą wyraził Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Wprawdzie rację ma strona skarżąca, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku brak pełnej argumentacji co do zarzutów skargi oraz wszystkich przesłanek warunkujących zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. w niniejszej sprawie, to jednak z całokształtu wywodu Sądu Wojewódzkiego wynika akceptacja stanowiska WINB, który z kolei w sposób należyty wykazał podstawy faktyczne i prawne wydanego postanowienia kasacyjnego. Mimo poważnych niedostatków uzasadnienia zaskarżonego wyroku, z całokształtu ustaleń w nim zawartych wynikało z jakich przyczyn Sąd Wojewódzki uznał za prawidłowe postanowienie wydane przez organ drugiej instancji. W rezultacie możliwe stało się przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku. Tym samym niezasadne okazały się zarzuty dotyczące naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. (pkt 1 podstawy kasacyjnej) oraz naruszenia art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 136, art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 151 p.p.s.a. W konsekwencji orzeczono o oddaleniu skargi kasacyjnej, zgodnie z art. 184 p.p.s.a. ----------------------- 5