II OSK 2544/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Protokolant: starszy asystent sędziego Joanna Pietraś-Skobel po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 14 lipca 2022 r. sygn. akt II SA/Łd 167/22 w sprawie ze skargi R. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 30 grudnia 2021 r. nr KO.420.160.2021 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od R. Z. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim kwotę 610 (sześćset dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu skargi R. Z., dalej "skarżący" wyrokiem z 14 lipca 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 167/22 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], dalej "SKO/Kolegium", z 30 grudnia 2021 r., nr KO.420.160.2021 oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...], dalej "Wójt" z 20 września 2021 r., znak RIG.II.6730.48.2018 w przedmiocie odmowy wydania warunków zabudowy dla inwestycji oraz zasądził od SKO na rzecz skarżącego kwotę 980 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z 20 września 2021 r., wydaną w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., poz. 741 ze zm., dalej "u.p.z.p.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 73, dalej "k.p.a.") Wójt odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania wraz z przebudową budynków gospodarczych na warsztat stolarski bez lakierowania wraz z infrastrukturą towarzyszącą (place manewrowe i miejsca postojowe) bez zmiany gabarytów w zabudowie produkcyjno-usługowej na działkach nr ewid. [...], obręb [...], gm. [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że A. i R. Z. wystąpili 7 grudnia 2018 r. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla opisanego wyżej zadania inwestycyjnego. Organ ustalił, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowanego w [...], dalej "PINB" prowadzi postępowanie administracyjne w przedmiocie legalności zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek warsztatu stolarskiego bez lakierowania zlokalizowanego na działce nr ewid. [...], obr. [...], gm. [...]. Postanowieniem z 13 maja 2019 r. organ nadzoru budowlanego wstrzymał użytkowanie tego budynku oraz nałożył na A. i R. małż. Z. obowiązek przedstawienia dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018, poz. 1212 ze zm., dalej "Pr.bud."). Organ wskazał, że wnioskowany rodzaj inwestycji to zmiana sposobu użytkowania wraz z przebudową budynków gospodarczych na warsztat stolarski bez lakierowania wraz z infrastrukturą towarzyszącą (place manewrowe i miejsca postojowe) bez zmiany gabarytów. Następnie organ stwierdził, że wyniki wykonanej analizy dla przedmiotowych działek wykazały niespełnienie koniecznych warunków wydania decyzji o warunkach zabudowy wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zgodnie z przeprowadzoną analizą teren inwestycji (działki nr ewid. [...], [...]), zlokalizowany jest na obszarze zabudowy zagrodowej w gospodarstwie rolnym. Zlokalizowane są na nim: dwa budynki mieszkalne i budynki gospodarcze. Żadna z działek sąsiednich, stanowiących podstawę do kontynuacji funkcji, dostępnych z tej samej drogi publicznej nie jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji. Podkreślono także, że na terenie objętym analizą, na działkach sąsiednich, dostępnych z tej samej drogi publicznej, nie znaleziono zabudowy stanowiącej tzw. dobre sąsiedztwo dla planowanej inwestycji, nie znaleziono zabudowy produkcyjno-usługowej. Wobec tego organ uznał, że wprowadzenie na ten teren zabudowy produkcyjno-usługowej będzie wbrew zasadzie kontynuacji funkcji (brak zabudowy produkcyjno-usługowej na działkach dostępnych z tej samej drogi publicznej). Wobec niespełnienia koniecznych warunków wydania decyzji o warunkach zabudowy wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. stwierdzono brak łącznego spełnienia warunków wynikających z art. 61 u.p.z.p. Odwołanie od powyższej decyzji złożył R. Z. kwestionując prawidłowość przeprowadzonej analizy funkcji w terenie oraz wskazując na nieprawidłowe określenie funkcji obiektów w sąsiedztwie planowanej inwestycji. Jednocześnie skarżący podniósł występujące w decyzji sprzeczności w zakresie spełnienia punktów determinujących konieczność wydania pozytywnych warunków zabudowy oraz "zaciemnianie rzeczywistego obrazu zabudowy sąsiedniej oraz innych wskazanych przyczyn". Odwołujący wskazał także, że w obszarze analizowanym istnieją obiekty zabudowy stanowiącej tzw. dobre sąsiedztwo dla planowanej inwestycji. Zaskarżoną obecnie decyzją SKO utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium w pełni zgodziło się ze stanowiskiem Wójta, że wnioskowane zagospodarowanie terenu nie występuje w obszarze analizowanym. W obszarze analizowanym nie istnieje ani jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, co teren objęty wnioskiem i zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji. Wniosek dotyczy zabudowy produkcyjno-usługowej, gdzie dominuje zabudowa zagrodowa i rolnicze wykorzystanie gruntów. Uwzględnienie wniosku wprowadziłoby nową, wyraźnie wyodrębnioną na tle zastanej funkcji, jednostki urbanistycznej - zabudowy produkcyjno-usługowej. O dopuszczalności realizacji na danym terenie obiektu o określonej funkcji nie może przesądzać okoliczność, że na działce nr ewid. [...] i [...] jest usytuowany budynek dawnego sklepu, który obecnie jest nieużytkowany (pustostan). Projektowane zamierzenie - zmiana sposobu użytkowania wraz z przebudową budynków gospodarczych na warsztat stolarski w zabudowie produkcyjno-usługowej, ze względu na swój charakter nie stanowi uzupełnienia funkcji zabudowy zagrodowej oraz gruntów rolnych. Połączenie zabudowy zagrodowej oraz produkcyjno-usługowej w zakresie warsztatu stolarskiego zakłócałoby ład przestrzenny oraz naruszało zasadę dobrego sąsiedztwa. Wnioskowana inwestycja jest nie do pogodzenia z funkcją sąsiedniej zabudowy. Nawet stosując szerokie ujęcie zasady dobrego sąsiedztwa żadna działka z obszaru analizy nie jest zabudowana w sposób zapewniający kontynuację funkcji dla zamierzonej inwestycji. W odniesieniu do treści odwołania Kolegium wskazało, że Wójt nie posiada informacji jakoby na działce nr ewid. [...] i na działce nr ewid. [...] zlokalizowana była zabudowa produkcyjna, zrealizowana w sposób legalny, zgodnie z przepisami prawa. Ponadto "na działki nr ewid. [...] i [...] oraz na działkę nr ewid. [...] Wójt Gminy [...] nie wydawał decyzji o warunkach zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania budynków gospodarczych na usługowe bądź produkcyjno-usługowe, ani dla zmiany sposobu użytkowania terenu na potrzeby prowadzonych działalności gospodarczych". Pomimo zarejestrowania działalności gospodarczej na ww. działkach, nie sposób uznać tych działalności za "sąsiedztwo", dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Do analizy porównawczej nie może być przyjęta zabudowa, co do której nie wykazano legalności istniejącej funkcji. Argumentacja skarżącego o istnieniu zabudowy produkcyjno-usługowej na działkach nr ewid. [...], [...] i [...] nie znalazła potwierdzenia w aktach sprawy. Kolegium dodało, że na wynik sprawy nie może wpłynąć powoływany w odwołaniu akt programowy "Plan Odnowy Miejscowości [...] na lata 2016-2022", bowiem nie stanowi on prawa miejscowego, a tym samym nie zawiera norm bezwzględnie obowiązujących, które mogłyby wiązać przy wydaniu decyzji. Z kolei kwestie związane z opodatkowaniem nieruchomości nie podlegają ocenie w przedmiotowym postępowaniu. Skargę na powyższą decyzję do WSA w Łodzi wniósł R. Z. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 59 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię treści przepisów prowadzącą do przyjęcia, że podobna funkcja nie występuje w obszarze analizowanym, a projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie da się z nią w praktyce pogodzić, podczas gdy przepis nie wymaga przy projektowaniu nowych inwestycji prostego powielania celu i charakterystyki zabudowy istniejącej na terenie sąsiednim, 2) błąd w ustaleniach faktycznych polegający na niezasadnym przyjęciu, że na działkach sąsiednich, dostępnych z drogi z tej samej drogi publicznej nie zostały zlokalizowane budynki o zbliżonej funkcji, tj. budynki, w których prowadzona jest działalność gospodarcza związana z produkcją mebli, a w konsekwencji nie zbadano czy planowana inwestycja spełnia warunek dobrego sąsiedztwa, 3) naruszenie prawa procesowego w szczególności art 7, art. 77 § 1, art 80 oraz art 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a w szczególności: - nieustalenie jakie jest rzeczywiste przeznaczenie budynków sąsiednich wskazanych w toku postępowania przez stronę, w których prowadzona jest działalność tożsama co do funkcji planowanej przez stronę postępowania i przyjęcie, że okolicznością rozstrzygającą w razie wątpliwości jest funkcja wynikająca z zapisów widniejących w ewidencji gruntów i budynków z pominięciem faktycznego przeznaczenia tych budynków, 4) naruszenie przepisów prawa procesowego, a w szczególności art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezapewnienie stronie prawa do czynnego udziału w postępowaniu, niezawiadomienie o terminie do zajęcia stanowiska, zapoznania się z materiałem oraz zgłoszenia ewentualnych dowodów w sprawie. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Sąd wojewódzki uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji wskazał, że nie odpowiadają one przepisom obowiązującego prawa. Jedną z przesłanek decyzji o warunkach zabudowy jest przeprowadzenie przez organ analizy terenu. W ocenie Sądu I instancji analiza, ta nie została przeprowadzona w sposób w pełni prawidłowy. W wynikach analizy (część tekstowa - załącznik nr 1a do decyzji o warunkach zabudowy) wskazane zostały zabudowania znajdujące się na poszczególnych działkach ewidencyjnych w obszarze analizowanym. Niemniej jednak jest to wyłącznie wyliczenie tych budynków ze wskazaniem, że są to budynki mieszkalne oraz budynki gospodarcze. W ocenie sądu wojewódzkiego należałoby dokonać analizy jaki charakter mają budynki gospodarcze - mogą to być bowiem zarówno zabudowania służące składowaniu jak np. stodoły, służące do hodowli jak np. obory, ale również warsztaty służące naprawie maszyn rolniczych. Z tego powodu uzasadnionym jest wyodrębnienie przez uprawnionego urbanistę w sporządzonej analizie parametrów zabudowy oddzielnie dla budynków mieszkalnych i dla budynków gospodarczych oraz dokonanie oceny charakteru tych budynków. Z powyższych przyczyn w ocenie Sądu brak jest w w/w. analizie wskazań pozwalających na jednoznaczne przyjęcie przez organy administracji, że "zasada dobrego sąsiedztwa" wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie została zachowana. Analiza nie może więc zostać uznana za w pełni prawidłową i wystarczającą dla wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Ponadto w ocenie Sądu organy w ramach toczącego się przed nimi postępowania administracyjnego nie wyjaśniły szczegółowej charakterystyki planowanej inwestycji, a zwłaszcza nie wskazały w sposób precyzyjny wykazu usług czy też rodzaju produkcji, które mają być realizowane w ramach planowanej inwestycji. Organy winny ustalić szczegółowo zakres, charakter i stopień uciążliwości poszczególnych usług czy też rodzaju prowadzonej produkcji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej funkcji bądź jej uzupełnienia. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. W ocenie Sądu pojmowanie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową. W sąsiedztwie zabudowy zagrodowej nie jest wykluczona zabudowa usługowa, czy też usługowo-produkcyjna. Budynkom o charakterze zabudowy zagrodowej towarzyszyć mogą nie tylko inne budynki tego samego typu, lecz także uzupełniająca zabudowa usługowa. Zdaniem Sądu, organy winny dokładnie zbadać i ustalić, czy w niniejszej sprawie mamy do czynienia z kontynuacją funkcji lub jej uzupełnieniem. Dopiero pogłębiona analiza we wskazanym wyżej zakresie pozwoli w sposób jednoznaczny stwierdzić, czy projektowane zamierzenie nie będzie kolidowało z funkcją sąsiednich obiektów oraz zagospodarowaniem terenów przyległych. Sama okoliczność, że na analizowanym obszarze znajdują się zabudowania pełniące funkcję mieszkalne i gospodarcze (zabudowa zagrodowa), nie stanowi samo w sobie podstawy do odmowy ustalenia warunków zabudowy w niniejszej sprawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], wniosło skargę kasacyjną, w której zaskarżyło powyższy wyrok w całości i zarzuciło Sądowi I instancji naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i § 3 ust.1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 ze zm.), dalej jako "rozporządzenie", (w brzmieniu obowiązującym przed zmianą dokonaną rozporządzeniem Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - Dz. U. poz. 2399 - § 2 ww. rozporządzenia), poprzez niewłaściwe zastosowanie prowadzące do przyjęcia, że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest wadliwa, ponieważ nie wypowiada się w jakiej relacji architektoniczno- przestrzennej pozostają budynki mieszkalne i budynki gospodarcze, jaki charakter mają budynki gospodarcze, nie przedstawia parametrów zabudowy budynków gospodarczych i mieszkalnych oraz brak jest szczegółowej charakterystyki planowanej inwestycji (wykazu usług, czy też rodzaju produkcji, które mają być realizowane w ramach planowanej inwestycji), - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i art. 6 ust. 2 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że w prowadzonym postępowaniu organy nie wykazały, że planowana inwestycja stoi w oczywistej sprzeczności z funkcją zabudowań znajdujących się w wyznaczonym obszarze analizowanym, a przez to narusza prawnie chroniony interes skarżącego wynikający z zasady wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, podczas gdy planowana inwestycja nie stanowi kontynuacji funkcji lub jej uzupełnienia w odniesieniu do zabudowy znajdującej się w obszarze analizowanym, - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji gdy wniosek inwestora nie dotyczy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz nie zarzucono organom, iż graficzny wynik analizy, nie został sporządzony na mapie, o jakiej mowa w tym przepisie, 2) przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynika sprawy, tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. wskutek błędnego uznania, iż organy dopuściły się naruszenia wskazanych przepisów prawa procesowego regulujących wymogi, jakie należy zrealizować w procesie zbierania i oceny materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło Sąd I instancji do uwzględnienia skargi i uchylenia decyzji organu II instancji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, w sytuacji, w której nie było podstaw do uchylenia, gdyż przeprowadzona przez organy administracji ocena braku kontynuacji funkcji wnioskowanej inwestycji została przeprowadzona uwzględniając wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, w tym w oparciu o prawidłowo i wnikliwie sporządzoną analizę architektoniczno- urbanistyczną, co zostało w sposób dostateczny wyjaśnione w zaskarżonej decyzji, - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a, polegające na tym, że Sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję SKO oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, gdy skarga podlegała oddaleniu w okolicznościach wskazanych w decyzji, - art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. przez nieuzasadnione, a wiążące wskazania co do dalszego postępowania w sprawie. Mając na uwadze powyższe zarzuty, Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, względnie o przekazanie sprawy WSA w Łodzi do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy. R. Z. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie od SKO na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Zdaniem skarżącego nie sposób zgodzić się z argumentacją przedstawioną w skardze kasacyjnej, a wydany w sprawie wyrok jest wynikiem prawidłowej oceny stanu faktycznego sprawy i zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. WSA w Łodzi w sposób prawidłowy uznał, że przeprowadzona przez organ pierwszej instancji analiza architektoniczno-urbanistyczna nie może być podstawą do wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W toku postępowania nie zweryfikowano tego czy na nieruchomościach znajdujących się w obszarze analizowanym znajdują się nieruchomości o funkcji zbliżonej do tej jaką zamierza realizować na swojej nieruchomości strona postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna jest zasadna. W pierwszej kolejności wskazać trzeba, że decyzja o warunkach zabudowy terenu ma wstępny i ogólny charakter - nie przesądza o prawie do prowadzenia konkretnej inwestycji w konkretnym miejscu, a jedynie określa, czy dana inwestycja w danym miejscu jest w ogóle możliwa. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, jest dopuszczalna (art. 59 ust. 1 u.p.z.p.). Specyfiką postępowania o ustalenie warunków zabudowy terenu jest wymóg dokonania analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w wyznaczonym wokół działki budowlanej obszarze w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. W każdym indywidualnym przypadku należy widzieć obszar analizowany jako urbanistyczną całość. Zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy (jak również nowej funkcji istniejącej zabudowy) do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa, powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej (zob. wyrok NSA z 9 grudnia 2021 r., sygn. II OSK 583/21, LEX nr 3340164). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji niezasadnie uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji. Sąd ten uznał, że w przeprowadzonej analizie brak jest wskazań pozwalających na jednoznaczne przyjęcie przez organy administracji, że "zasada dobrego sąsiedztwa" wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie została zachowana i w tym celu zobowiązał organy m.in. do dokonania ponownej analizy przez ustalenie jaki charakter mają budynki gospodarcze znajdujące się w obszarze analizowanym. Zobowiązanie to wykracza jednak poza zakres postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a dokonana przez organy analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu była wystarczająca dla oceny, że przesłanki wskazane w u.p.z.p. nie zostały spełnione. Zasada dobrego sąsiedztwa powinna być interpretowana urbanistycznie, gdyż jej celem jest zachowanie ładu urbanistycznego. Wyrazem właściwego podejścia do tego zagadnienia jest indywidualna ocena konkretnej inwestycji przez pryzmat uwarunkowań przestrzennych i przy uwzględnieniu zamiarów inwestora (zob. wyrok NSA z 20 listopada 2019 r., sygn. II OSK 2765/18, LEX nr 3065773). Z akt sprawy wynika, że na analizowanym terenie istnieje zabudowa zagrodowa wraz z budynkami gospodarczymi. Zabudowa zagrodowa to w szczególności budynki mieszkalne, gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych bądź w gospodarstwach leśnych (zob. wyrok NSA z 24 stycznia 2019 r., sygn. II OSK 398/17, LEX nr 2637740). Natomiast budynki gospodarcze to zgodnie z § 3 pkt 8 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1225 ze zm.) budynki przeznaczone do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia, a w zabudowie zagrodowej przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych. Z uwagi na powyższe, podzielić należy stanowisko organu, że wbrew odmiennemu stanowisku sądu I instancji, nie ma potrzeby dokonywania analizy, jaki mają charakter budynki gospodarcze. Z przytoczonej definicji legalnej wynika już bowiem, że budynki gospodarcze nie są przeznaczone do prowadzenia działalności produkcyjno-usługowej - warsztatu stolarskiego. Dalej wskazać trzeba, że na str. 13 uzasadnienia zaskarżonej decyzji SKO podniosło, że Wójt nie posiada informacji, żeby na innych działkach była zrealizowana w sposób legalny zabudowa produkcyjna, nie wydawał także decyzji o warunkach zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania budynków gospodarczych na usługowe bądź produkcyjno-usługowe, ani zmiany sposobu użytkowania terenu na potrzeby prowadzonych działalności gospodarczych. W orzecznictwie przyjmuje się, że sformułowanie "zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy" dotyczy jedynie zabudowy legalnej, co oznacza, że organ orzekając o warunkach zabudowy powinien w obszarze analizowanym uwzględnić tylko legalnie wzniesione obiekty (zob. wyrok NSA z 13 grudnia 2013 r., sygn. II OSK 1744/12, LEX nr 1530654). Przy sporządzaniu analizy i ocenie spełnienia warunków art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. organy administracji nie powinny uwzględniać obiektów wzniesionych lub użytkowanych niezgodnie z prawem, pomimo tego, że zakaz taki nie wynika bezpośrednio z treści przepisu (zob. wyrok NSA z 14 listopada 2024 r., sygn. II OSK 2002/23, LEX nr 3866435). Nie sposób zatem uznać, żeby w przedmiotowej sprawie zakład stolarski był kontynuacją funkcji występującej w obszarze analizowanym bądź ją uzupełniał. Słusznie wskazało SKO, że o dopuszczalności realizacji na danym terenie obiektu o określonej funkcji nie może przesądzać sama okoliczność, że na działce nr ewid. [...] i [...] jest budynek dawnego sklepu, który jest obecnie nieużytkowany. Połączenie zabudowy zagrodowej oraz produkcyjno-usługowej w zakresie warsztatu stolarskiego zakłóca ład przestrzenny oraz narusza zasadę dobrego sąsiedztwa. Dopuszczenie przez organ działalności produkcyjno-usługowej mogłoby stanowić niedogodności utrudniające realizację funkcji mieszkaniowej z uwagi na możliwe oddziaływanie związane m.in. ze wzmożonym hałasem. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 27 lutego 2014 r. wskazał, że nowo wprowadzana na dany teren funkcja musi być tego rodzaju, by pozwalała na przyjęcie, że będzie mogła obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną już funkcją a także, że w przyszłości ta nowo wprowadzana funkcja nie ograniczy obecnie istniejącej (sygn. II OSK 2333/12, LEX nr 1495267). W sytuacji gdy żadna z nieruchomości w obszarze analizowanym nie jest zabudowana obiektami o funkcji usługowej, to dopuszczenie tego rodzaju zabudowy na nieruchomości inwestora stanowiłoby wprowadzenie na ten obszar zupełnie nowej i nie występującej dotąd na nim funkcji (por. wyrok NSA z 18 września 2019 r., sygn. II OSK 2638/17). Wprowadzenie na teren objęty analizą warsztatu stolarskiego w zabudowie produkcyjno-usługowej odbyłoby się zatem wbrew warunkom niezbędnym dla określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuowania funkcji. Wobec niespełnienia koniecznych warunków wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. słusznie organy odmówiły wydania warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Uwzględniając powyższe trafne okazały się zarzuty naruszenia przez sąd wojewódzki przepisów postępowania i prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i § 3 ust. 1 rozporządzenia, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 6 ust. 2 u.p.z.p. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Niesłusznie sąd I instancji przyjął, że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest wadliwa oraz, że organy dopuściły się naruszenia wskazanych przepisów prawa procesowego, dotyczących zbierania i oceny materiału dowodowego. Nie można też upatrywać przyczyny naruszenia art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w braku wypełnienia wymogu określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., skutkującego odmową ustalenia warunków zabudowy. To właśnie między innymi powyższy wymóg wytycza ustawowe granice, o których mowa w w/w przepisie (zob. wyrok NSA z 3 lipca 2024 r., sygn. II OSK 1069/23, LEX nr 3765453). Chybiony jest natomiast zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Nie można bowiem uznać, że sąd wojewódzki naruszył art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w sytuacji, gdy przepis ten został jedynie przywołany na str. 14 uzasadnienia, na zasadzie ogólnych rozważań, a nie czyniono w tym zakresie zarzutu organom. Podobnie nietrafny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. Autor kasacji w ramach tego zarzutu próbuje podważyć wyrażoną przez sąd ocenę, co nie zasługuje na aprobatę. Wskazany przepis art. 153 p.p.s.a. dotyczy "oceny prawnej oraz wskazań co do dalszego postępowania" formułowanych w orzeczeniu wojewódzkiego sądu administracyjnego, zasadniczo może zostać naruszony przy ponownym rozstrzyganiu sprawy, jeśli organ się do nich nie zastosuje. Mając powyższe na względzie oraz fakt, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2, art. 205 § 2 i art. 207 § 1 p.p.s.a.