II OSK 2544/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa Protokolant starszy asystent sędziego Anna Górska po rozpoznaniu w dniu 11 września 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 maja 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 363/21 w sprawie ze skargi H. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 11 stycznia 2021 r. znak: DOA.7110.414.2020.MMS w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 maja 2021 r., VII SA/Wa 363/21, oddalił skargę H. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej GINB) z dnia 11 stycznia 2021 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach prawnych i faktycznych: Starosta Braniewski decyzją z dnia 8 lutego 2016 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił X. sp. z o. o. z siedzibą w W. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...] w postaci wieży kratowej typu NL-H-60 wraz z antenami sektorowymi szt. 15, radioliniowymi szt. 4, urządzeniami sterującymi oraz zasilaniem elektrycznym na działce o nr ew. [...] obr. [...], przy ul. [...] w [...]. W dniu 8 lipca 2020 r. do Wojewody Warmińsko-Mazurskiego wpłynął wniosek skarżącego H. S. o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Starosty. Wojewoda Warmińsko-Mazurski decyzją z dnia 6 października 2020 r. na podstawie art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t.Dz.U.2020.256 ze zm.; dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku skarżącego odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Braniewskiego z dnia 8 lutego 2016 r. H. S. wniósł odwołanie od tej decyzji. Zaskarżoną decyzją GINB na podstawie art. 138 § 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, utrzymał w mocy ww. decyzję Wojewody. Skargę na tę decyzję GINB złożył H. S., wnosząc o jej uchylenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił wniesioną skargę. Sąd podniósł, że w postępowaniu nadzwyczajnym, aby móc stwierdzić nieważność decyzji, organ musiałby bezspornie ustalić zaistnienie jednej z przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., m. in. czy wydana została z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Podstawą zaskarżonego rozstrzygnięcia było ustalenie, że decyzja Starosty Braniewskiego z 8 lutego 2016 r. nie narusza rażąco przepisów obowiązujących w dacie jej wydania, w tym przepisów ustawy Prawo budowlane, ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz aktów wykonawczych. Nie jest ona również obarczona żadną z pozostałych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Analiza akt sprawy dokonana przez organ nadzorczy w trybie stwierdzenia nieważności wykazała, że inwestor do wniosku o pozwolenie na budowę dołączył oświadczenie o prawie do dysponowania na cele budowlane działką nr [...], obr. [...] w [...]. Przedłożył również decyzję Burmistrza P. z 31 sierpnia 2015 r. ustalającą warunki lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie spornej stacji. Tym samym decyzja Starosty nie narusza w sposób rażący art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego. Główny zarzut wobec decyzji o pozwoleniu na budowę spornej stacji bazowej, sformułowany we wniosku o stwierdzenie nieważności, wskazywał na wadliwe przyjęcie oddziaływania anten sektorowych, obliczanej dla poszczególnych anten, podczas gdy zdaniem skarżącego należało zsumować moc anten skierowanych w tym samym sektorze (na ten sam azymut). Taki błędny sposób obliczania mocy anten skutkował, w opinii skarżącego, błędną oceną braku konieczności uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla tego przedsięwzięcia. W ocenie Sądu, GINB dokonał prawidłowej oceny w zakresie kwalifikacji planowanej inwestycji jako przedsięwzięcia, co do którego nie jest wymagane uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W przypadku inwestycji dotyczącej stacji bazowej telefonii komórkowej, kwalifikacji tej dokonuje się w oparciu o dwa kryteria określone w § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Pierwszym z nich jest równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny, natomiast drugim kryterium jest odległość miejsc dostępnych dla ludności od ośrodka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania anteny. W ocenie Sądu prawidłowe było stwierdzenie GINB, że analizowana konfiguracja anten sektorowych, nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze lub mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Przedsięwzięcie nie osiąga bowiem progów wskazanych w rozporządzeniu (§ 2 ust. 1 pkt 7; § 3 ust. 1 pkt 8). W związku z tym i w myśl art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, inwestycja nie wymagała uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. W kontekście sumowania mocy anten składających się na stację bazową organ II instancji wskazał, że w judykaturze prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym należy określać parametry całego przedsięwzięcia i sumować oddziaływanie poszczególnych anten sektorowych. Istnieje też pogląd, zgodnie z którym należy stosować literalną wykładnię przepisów rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznaczać dla pojedynczej anteny, także w przypadku, gdy na terenie tego samego obiektu znajduje się inna instalacja, co wyklucza sumowanie. W opinii Sądu, jeżeli zastosowanie przepisu prawa wymaga interpretacji i subsumcji do konkretnego stanu faktycznego, nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł H. S., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: 1) art. 141 § 4 oraz 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2019.2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.) poprzez "zaniechanie jakiejkolwiek oceny decyzja objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności pod kątem ustalenia czy spełnia ona wymogi prawa procesowego oraz czy Starosta Braniewski dokonał samodzielnej oceny czy inwestycja wymaga lub nie uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, ponieważ oparcie się tylko i wyłącznie o stanowisko inwestora stanowi o rażącym naruszeniu prawa. Ponadto sąd wskazał na rozbieżności w orzecznictwie, które w istocie nie dotyczą przepisów wskazanych w wyroku. Dodatkowo nie wyjaśniono jak można zmienić usytuowanie wieży z jednoczesnym pozostawieniem anten w miejscu pierwotnym, co w istocie wskazuje, iż zdaniem sądu urządzenia mogą znajdować się w przestrzenni a nie na obiekcie"; 2) art. 2, 6 ust. 1 lit a, 9 ust 2, ust 3 Konwencji o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska, sporządzona w Aarhus dnia 25 czerwca 1998 r. w związku z 91 ust 1, 2,3 Konstytucji RP w powiązaniu § 2 ust 2 pkt 1 oraz 2 oraz § 3 ust 2 pkt 1, 2, 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w powiązaniu z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. poprzez ich pominięcie, chociaż miały istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ inwestycja, jako przedsięwzięcie wymagała uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach; 3) art. 35 ust. 1 pkt 1 oraz 2 w związku z art. 174 pkt 1 p.p.s.a poprzez nie dokonanie jakiejkolwiek oceny w zakresie zgodności projektu budowlanego z w/w przepisami; 4) art. 8 § 1, 11, 77 § 1, 80, 107 § 3 kpa w związku z § 11 ust. 2 pkt 11 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego w związku z art. 174 pkt 1 oraz 2 p.p.s.a poprzez zaniechanie oceny podniesionego w skardze zarzutu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2024.935; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Podkreślić przede wszystkim należy, że kontrolowane postępowanie administracyjne prowadzone było w trybie nadzwyczajnym, to jest o stwierdzenie nieważności decyzji. Jak trafnie wskazywano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, postępowanie administracyjne w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji koncentruje się wyłącznie na ocenie, czy decyzja ostateczna dotknięta jest kwalifikowaną wadą prawną, a ponadto czy waga tego naruszenia przemawia na rzecz wzruszenia decyzji ostatecznej. Z tych względów decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia tej sprawy ma więc nie to, czy doszło w niej do jakiegokolwiek naruszenia prawa, lecz jedynie to, czy kontrolowana decyzja została pojęta z naruszeniem prawa o charakterze rażącym. Nie wykazano bowiem, by w sprawie tej zostały spełnione inne przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a., a podniesiona przez skarżącego kasacyjnie argumentacja koncentruje się na rażącym naruszeniu prawa przez kwestionowaną przez niego decyzję. W orzecznictwie NSA wielokrotnie podkreślano, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej stanowi wyjątek od przyjętej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, która służy realizacji takich wartości jak pewność prawa, zaufanie do państwa, czy ochrona praw nabytych. W związku z tym wyeliminowanie ostatecznej decyzji administracyjnej w oparciu o przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przesłankę rażącego naruszenia prawa powinno następować tylko w okolicznościach bezspornych. Rażące naruszenie prawa musi być stwierdzone w sposób oczywisty i nie może podlegać jakimkolwiek wątpliwościom (np. wyroki NSA z 14 lutego 2024 r., I OSK 2014/20, LEX nr 3690461; z 12 października 2022 r., II OSK 1475/21, LEX nr 3419253). Nie jest rażącym naruszeniem prawa zastosowanie przepisu, którego wykładnia prowadzi do odmiennych rezultatów. Tym samym, o rażącym naruszeniu prawa nie można mówić w przypadku wybrania jednej z rozbieżnych wykładni przepisu o niejednoznacznej treści, nawet jeśli później wykładnia ta uznana zostanie za nieprawidłową (np. wyrok NSA z 6 października 2022 r., II OSK 3290/19, LEX nr 3419912). W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa (np. wyrok NSA z 12 lipca 2022 r., I OSK 1559/19, LEX nr 3421446). Co do zasady nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdy nie jest możliwe stwierdzenie naruszenia prawa bez wnikliwej analizy stanu faktycznego sprawy, co jest wykluczone w nadzwyczajnym postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej. Rażące naruszenie prawa powinno przybrać postać ustalenia dyrektywy postępowania w sposób ewidentnie i jaskrawo sprzeczny z jednoznaczną i niepodlegającą wariantowej interpretacji treścią przepisu prawa (wyrok NSA z 12 lipca 2023 r., I GSK 1551/19, LEX nr 3595180). W niniejszej sprawie ewentualna niezgodność kwestionowanej przez skarżącego kasacyjnie decyzji z wymienionymi w zarzutach skargi kasacyjnej przepisami nie jest widoczna "na pierwszy rzut oka", poprzez proste zestawienie treści tych przepisów z treścią kwestionowanej decyzji i wymaga rozbudowanej argumentacji oraz odwoływania się do wykładni przywoływanych przepisów. Tak więc jeżeli chodzi o zarzuty dotyczące kwestii konieczności uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, to – o czym świadczy sama treść skargi kasacyjnej – nie jest to kwestia oczywista i wymaga szerokiej argumentacji, której zasadność mogłaby być badana w zwykłym postępowaniu. Już sama konieczność podnoszenia tak szerokiej argumentacji wskazuje, że nie można w tej sytuacji mówić o oczywistości naruszenia wskazywanych w skardze kasacyjnej przepisów, a więc o rażącym charakterze ewentualnego ich naruszenia. Podkreślić przy tym należy, że orzekając w trybie nieważnościowym organ nie prowadzi ponownie merytorycznego postępowania, a więc oczekiwanie, że będzie przeprowadzał dodatkowe dowody czy ponowną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego nie jest uprawnione. Jak słusznie zaznaczył Sąd I instancji, orzekając w trybie stwierdzenia nieważności decyzji organ rozstrzyga wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia w dacie wydania kontrolowanej decyzji przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej mają bowiem charakter materialnoprawny i tkwią w samej decyzji (wyrok NSA z 26 czerwca 2024 r., I OSK 839/21, LEX nr 3733219), a nie w nieprawidłowym jej wykonaniu. Okoliczność zaś "zmiany usytuowania posadowienia wieży" nie świadczy w żaden sposób o wadliwości samej decyzji, lecz o zrealizowaniu niezgodnie z nią obiektu budowlanego. Ta kwestia jednak podlega rozpatrzeniu w odrębnym postępowaniu, należącym do kompetencji organów nadzoru budowlanego. W odniesieniu zaś do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. stwierdzić nadto trzeba, że nie jest naruszeniem tych przepisów wyrażenie w uzasadnieniu oceny innej od oczekiwanej przez stronę. W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że Sąd I instancji nie naruszył wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów, a zatem wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły w realiach tej sprawy usprawiedliwionych podstaw. Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.