II OSK 2539/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: sędzia NSA Anna Żak sędzia del. WSA Grzegorz Antas (sprawozdawca) Protokolant: starszy inspektor sądowy Monika Ciura po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 3 sierpnia 2023 r. sygn. akt II SA/Po 271/23 w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 lutego 2023 r. nr WOA.7721.366.2021.MT w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 3 sierpnia 2023 r., II SA/Po 271/23 oddalił skargę [...] S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: WWINB) z 20 lutego 2023 r., nr WOA.7721.366.2021.MT, utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania (dalej: PINB) z 26 listopada 2021 r., nr 400/2021, którą wskazany organ, działając na podstawie art. 49e pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333), dalej: p.b., w związku z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735), dalej: k.p.a., nakazał skarżącej spółce jako inwestorowi rozbiórkę wolno stojącego, trwale związanego z gruntem urządzenia reklamowego wybudowanego na działce nr ew. [...], arkusz nr [...], obręb [...], przy ul. [...] w [...]. Skarżąca złożyła skargę kasacyjną, którą zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji, stosownie do art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.), dalej: p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 oraz art. 79 § 1 i 2 w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i 2, art. 80 oraz art. 81 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że prawidłowe jest oparcie rozstrzygnięcia na ustaleniach kontroli przeprowadzonej przez pracowników organu administracji co do rzekomego trwałego związania urządzenia reklamowego z gruntem - nadto poprzez nieprzeprowadzenie z urzędu dowodu z opinii biegłego z dziedziny budownictwa w tym przedmiocie, w konsekwencji zastosowanie błędnej procedury legalizacyjnej - w sytuacji, gdy skarżąca kwestionowała te ustalenia organu administracji, a organ administracji nie ma wiadomości specjalnych pozwalających na dokonanie tych ustaleń. Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki, enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta przez skarżącą kasacyjnie na usprawiedliwionych podstawach. Poddając kontroli podstawę faktyczną zaskarżonej decyzji WWINB, Sąd I instancji trafnie przyjął, że organ ten poprawnie wyjaśnił stan faktyczny sprawy i dokonał wyczerpującej oceny ustaleń w zakresie, w jakim stwierdzenie przez organ nadzoru budowlanego budowy przez skarżącą jako inwestora urządzenia reklamowego zlokalizowanego na działce nr ew. [...], obręb [...] w [...] nakazywało ww. roboty budowlane (budowę) uznać za wykonane bez wymaganego pozwolenia na budowę, a powyższa kwalifikacja wskazująca na dopuszczenie się przez skarżącą samowoli budowlanej, wymuszając wdrożenie procedury legalizacyjnej (art. 48-49e p.b.), nie mogła zakończyć się wydaniem decyzji, o której mowa w art. 49 ust. 4 p.b., z uwagi na niezastosowanie się przez skarżącą do obowiązku przedłożenia dokumentów legalizacyjnych wymienionych w postanowieniu PINB z 19 lipca 2021 r., nr 151/2021, warunkujących orzeczenie o legalizacji ww. obiektu budowlanego. Określenie przez ustawodawcę typów wadliwości ujętych w art. 145 § 1 p.p.s.a., uzasadniających wzruszenie zaskarżonej do sądu decyzji administracyjnej, umożliwia wnoszącemu skargę kasacyjną postawienie sądowi zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w razie dokonania kontroli legalności tego aktu z naruszeniem przepisów prawa materialnego. Skarżąca odwołała się we wniesionej skardze kasacyjnej do naruszenia przez Sąd I instancji w toku kontroli zaskarżonej decyzji WWINB ww. przepisu, niemniej w żadnym miejscu skargi kasacyjnej nie wyjaśniła, w czym miałby przejawiać się popełniony w tym zakresie przez Sąd błąd, wskazując konkretną regulację materialnoprawną, której Sąd miał uchybić. W kontekście zarzutu przypisującego Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. wskazać z kolei trzeba, że skarżąca powiązała tę wadliwość z uchybieniem art. 10 § 1 oraz art. 79 § 1 i 2 w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i 2, art. 80 oraz art. 81 k.p.a., jednakże treść skargi kasacyjnej pozbawiona jest uzasadnienia umożliwiającego Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu merytoryczne wypowiedzenie się odnośnie do naruszenia tychże przepisów prawa procesowego. Przypomnieć należy, że art. 10 § 1 k.p.a. nakłada na organ obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienia im wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Dla skuteczności zarzutu pozbawienia strony możliwości czynnego udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym konieczne jest wskazanie, z jakimi konkretnymi działaniami (zaniechaniami) organu skarżący kasacyjnie łączy tenże zarzut. Skarga kasacyjna nie dostarcza jednakże jakichkolwiek informacji w tym zakresie, co nie pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na merytoryczne odniesienie się do tego zarzutu w sytuacji, gdy przebieg postępowania zakończonego wydaniem decyzji z 20 lutego 2023 r. wskazuje na to, iż był on w sposób bezpośredni determinowany podejmowanymi przez skarżącą działaniami procesowymi, czemu towarzyszyło stworzenie skarżącej przez organ faktycznych możliwości obrony jej interesu prawnego przejawiającego się w woli legalizacji spornego obiektu. Wobec zakończenia postępowania zainicjowanego wnioskiem o wydanie zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanowieniem odmownym Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z 12 października 2021 r., znak [...], organ odwoławczy podjął uprzednio zawieszone postępowanie, a następnie pismem z 9 stycznia 2023 r. zawiadomił skarżącą o możliwości zapoznania się z całością akt sprawy oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, realizując w pełni swoim zachowaniem wymagania art. 8 k.p.a. Podobnie rzecz się ma z powołaniem się przez skarżącą w skardze kasacyjnej na naruszenie art. 79 § 1 i 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, że strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem, co łączy się z przyjęciem, że za tym uprawnieniem podąża jej prawo brania udziału w przeprowadzeniu dowodu, co może się manifestować w zadawaniu pytań świadkom, biegłym i stronom oraz składaniu wyjaśnień. Skrótowa treść skargi kasacyjnej nie pozwala ustalić, w kontekście jakiego przeprowadzonego w toku postępowania dowodu opisane wymagania ciążące na organie nadzoru budowlanego nie zostały dopełnione. Również znaczenie normatywne art. 77 § 2 k.p.a. nie pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odnieść się do zarzutu skargi kasacyjnej, w którym wskazuje się na naruszenie przez Sąd ww. przepisu. Zgodnie z nim, organ może w każdym stadium postępowania zmienić, uzupełnić lub uchylić swoje postanowienie dotyczące przeprowadzenia dowodu. W sytuacji, gdy akta administracyjne obrazujące przebieg postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji WWINB nie wskazują na posłużenie się przez orzekające organy omawianym postanowieniem dowodowym, które skarżąca podważałaby, kwestionując jego treść, nie jest wiadome, jaki przedmiot mają zgłoszone przez nią zastrzeżenia w skardze kasacyjnej w stosunku do prawidłowości zastosowania ww. przepisu w kontrolowanej przez Sąd I instancji sprawie. Analogiczną ocenę Naczelny Sąd Administracyjny jest zmuszony wreszcie wyrazić także względem zarzutu upatrującego wadliwość przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego w naruszeniu art. 81 k.p.a., uwzględniając, że treść skargi kasacyjnej w całości pomija obowiązek wskazania, która okoliczność faktyczna została uznana przez organy nadzoru budowlanego za udowodnioną, pomimo że skarżąca nie miała możności wypowiedzenia się co do niej. Istota zgłoszonych w skardze kasacyjnej zastrzeżeń koncentruje się na podważaniu przyjętego przez PINB i WWINB twierdzenia, które zostało zaakceptowane przez Sąd I instancji, odnośnie do konieczności kwalifikowania zrealizowanego przez skarżącą urządzenia reklamowego jako obiektu trwale związanego z gruntem. Jego sformułowanie miało związek z przeprowadzoną w dniu 3 grudnia 2020 r. kontrolą ww. obiektu z udziałem przedstawiciela skarżącej spółki, której protokolarne ustalenia nakazywały spornemu urządzeniu reklamowemu w świetle jego konstrukcji nadać taką właśnie cechę powiązania z gruntem (protokół z 3 grudnia 2020 r., nr 19395, k. 41 akt adm.). Nie odpowiada rzeczywistemu przebiegowi postępowania twierdzenie, że skarżąca w jego toku kwestionowała powyższe ustalenie organu. Pomimo że stanowiło ono przesłankę wydania przez PINB postanowienia o wstrzymaniu budowy (postanowienie z 23 kwietnia 2021 r., nr 95/2021), skarżąca nie skorzystała z prawa do zaskarżenia tego postanowienia, wystąpiła bowiem bezpośrednio po jego doręczeniu, zgodnie z zawartym w nim pouczeniem, z wnioskiem o legalizację spornego urządzenia reklamowego (pismo z 27 maja 2021 r.). Również, gdy jej działania w tym przedmiocie okazały się nieskuteczne, pozostając adresatem nakazu rozbiórki nałożonego na nią decyzją PINB z 26 listopada 2021 r., wnosząc odwołanie od decyzji organu I instancji, ograniczyła swoje zastrzeżenia względem prawidłowości prowadzonego postępowania wyłącznie do kwestii związanej ze sposobem wykonania obowiązku przedłożenia dokumentów legalizacyjnych. Powyższe oznacza, że pomimo iż skarżąca pozostawała podmiotem profesjonalnie realizującym proces inwestycyjny w branży reklamy outdoorowej, nie podejmowała polemiki z techniczną oceną organów nadzoru budowlanego na etapie postępowania administracyjnego, a swoje zastrzeżenia w tym zakresie sformułowała dopiero w toku postępowania sądowego. Stanowisko, na jakim zdecydowały się oprzeć organy nadzoru budowlanego, odpowiada, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, dyspozycji art. 80 w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Wbrew odmiennej ocenie skarżącej, nie jest ono wynikiem poprzestania na "ustaleniach organoleptycznych pracowników administracji publicznej", jak stwierdza się niesłusznie w skardze kasacyjnej, ponieważ podstawy wyprowadzonych wniosków odnośnie do trwałego związania urządzenia reklamowego z gruntem nie stanowiły same spostrzeżenia odnotowane przez inspektorów organu przeprowadzających kontrolę, ale interpretacja zaobserwowanego stanu faktycznego przez pryzmat posiadanej przez te osoby z urzędu wiedzy z zakresu prawa budowlanego i doświadczenia zawodowego. Akcentowaniu przez skarżącą kasacyjnie, że w jej ocenie ustalenie trwałego związania budowli z gruntem wymaga posłużenia się wiadomościami specjalnymi i organy w kontrolowanej sprawie były zobowiązane przeprowadzić dowód z opinii biegłego, nie towarzyszy objęcie podstawą kasacyjną art. 84 § 1 k.p.a., co należy uznać za konieczne, gdy odwołaniu się przez organ do całokształtu materiału dowodowego strona zarzuca jego rozważenie w sposób arbitralny, jako wkraczający w materię, której organ samodzielnie nie jest w stanie prawidłowo poddać swojej analizie. Niezależnie od powyższego, przyjąć trzeba, że treść skargi kasacyjnej, poza eksponowaniem subiektywnego przekonania skarżącej o zawiłości kwestii dotyczącej sposobu posadowienia spornego obiektu, nie dostarczyła jakichkolwiek rzeczowych argumentów, które - odwołując się do faktycznego skomplikowania materii podlegającej rozważeniu w kontrolowanej sprawie - nakazywałyby jej atypowe uwarunkowania traktować w sposób zbieżny z sytuacją, do której nawiązuje ww. przepis. Stanowisko Sądu I instancji niestwierdzające przekroczenia przy rozważeniu zebranego w sprawie materiału dowodowego przez WWINB granic swobodnej jego oceny, do której nawiązuje art. 80 k.p.a., miało na uwadze prawidłowy wniosek, że sposób realizacji zadań powierzonych organom nadzoru budowlanego w zakresie określonym w art. 84a ust. 1 pkt 1 p.b. (kontrola zgodności wykonywania robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego) jest oparty na wykształceniu technicznym i praktyce zawodowej, którymi dysponują zatrudnieni w urzędzie obsługującym organ inspektorzy. Nie ulega bowiem wątpliwości, że nadzór budowlany pozostaje fachowym pionem administracji publicznej, a zatem, co do zasady, wszystkie kwestie leżące w ramach kompetencji organu nadzoru budowlanego powinien on rozstrzygać we własnym zakresie, co powoduje, iż tylko w przypadkach, gdy wiedza techniczno-budowlana inspektorów nadzoru nie jest wystarczająca do samodzielnego poczynienia wymaganych ustaleń w danej sprawie ze względu na złożoność danego zagadnienia, powinni oni skorzystać z pomocy podmiotu dysponującego w tym zakresie wiadomościami specjalnymi. Uwzględnienia w zaznaczonym kontekście wymaga, że dla ustalenia cechy trwałego związania z gruntem budowli (art. 3 pkt 3 p.b.) nie jest z reguły konieczne przeprowadzanie pogłębionych badań sposobu jej posadowienia, "trwałe związanie z gruntem" nie jest bowiem wyłącznie kategorią techniczno-budowlaną, gdyż ma ona również swój wymiar prawny, wynikający z odwoływania się do tego pojęcia przez przepisy prawa, którym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zostało nadane odpowiednie znaczenie. Wskazuje się w nim, że cecha trwałego połączenia z gruntem sprowadza się do posadowienia obiektu budowlanego na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć lub spowodować przemieszczenie lub przesunięcie w inne miejsce. Ocenę trwałości związania z gruntem należy rozważać nie tyle poprzez możność odłączenia obiektu od gruntu bez jego uszkodzenia i możliwość jego przeniesienia w inne miejsce bez uszczerbku dla jego właściwości i użyteczności, na co zwróciła uwagę skarżąca kasacyjnie, ale poprzez powyższe cechy, co powoduje, że jeżeli przyjęte przy projektowaniu i wykonywaniu obiektu jego techniczne właściwości zapewniają jego trwałą stabilizację w miejscu zlokalizowania (niezmienność położenia), to obiekt ten pozostaje obiektem budowlanym charakteryzującym się trwałym związaniem z gruntem (por. wyrok NSA z 22 maja 2024 r., II OSK 2166/21; wyrok NSA z 7 lutego 2023 r., II OSK 137/22). Powyższe przekładało się na konieczność stwierdzenia, że brak tradycyjnego fundamentu, który jest zagłębiony w gruncie, nie mógł decydować o sposobie posadowienia na działce nr ew. [...], obręb [...] w [...] spornego urządzenia reklamowego. Posłużenie się przez skarżącą przy wykonaniu tejże budowli konstrukcją dociążeniową (balastową) przenoszącą jej obciążenie na głębsze warstwy podłoża, zastępuje w istocie tradycyjny fundament. W przypadku tablic reklamowych o dużej powierzchni ekspozycyjnej, narażonych na znaczne parcie wiatru (tzw. efekt żagla), to właśnie odpowiednio duży ciężar własny konstrukcji i jej zbalastowanie zapewnia techniczną możliwość przeciwstawienia się czynnikom atmosferycznym. Organy mogły zatem w świetle poczynionych uwag traktować ten sposób posadowienia jako przesłankę kierunkową, bezspornie potwierdzającą trwałe związanie tego obiektu z gruntem, bez względu na to, że jego przeniesienie przy użyciu ciężkiego sprzętu (dźwigu) byłoby fizycznie możliwe. Nie jest zatem tak, jak skarżąca przyjęła w treści skargi kasacyjnej, że akceptacja przez Sąd I instancji zaskarżonego rozstrzygnięcia pozostaje błędna, albowiem była wyrazem przeprowadzonej przez organ kontroli, w której "dokonano bezpodstawnych ustaleń co do rzekomego trwałego związania z gruntem urządzenia reklamowego" (s. 3 skargi kasacyjnej). W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.