II OSK 2525/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. C. i L. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lutego 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 1091/22 w sprawie ze skargi G. C. i L. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 29 marca 2022 r., znak KOC/7191/Ar/21 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z dnia 22 lutego 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 1091/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę G. C. i L. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (zwanego dalej "Kolegium") z dnia 29 marca 2022 r., znak KOC/7191/Ar/21 utrzymującą w mocy decyzję własną tegoż organu z dnia 25 października 2021 r., znak KOC/2685/Ar/21. Drugą z wymienionych powyżej decyzji organ – po rozpatrzeniu wniosku G. C. i L. C. – odmówił stwierdzenia nieważności decyzji własnej (Kolegium) z dnia 26 stycznia 2016 r., KOC/7445/Ar/16 utrzymującej w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy z dnia 18 listopada 2015 r., nr 503/2015 o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu 10 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej (5 budynków x 2) oraz 20 szamb szczelnych na części działki nr [...], obręb [...] położonej przy ul. [...] w Warszawie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli G. C. i L. C. zarzucając naruszenie: 1. art. 61 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, że: a. służebność gruntowa przejazdu i przechodu mieści się w katalogu określonym w art. 2 pkt 14 ustawy w sytuacji, gdy służebność przejazdu i przechodu jest inną treścią niż służebność drogowa - w szczególności, na działce skarżących nie istnieje żadna droga, ani wewnętrzna, ani tym bardziej publiczna, więc treść służebności nie mieści się w ramach przywołanego przepisu, co decyduje o rażąco błędnej wykładni tej normy prawnej, b. przyjęcie, że służebność przejazdu i przechodu zapewnia nieruchomości dostęp do drogi publicznej, w sytuacji, gdy organ zobowiązany jest zbadać treść służebności ustanowionej w księdze wieczystej, gdyż służebność przejazdu i przechodu ustanowiona jest co do zasady na rzecz wyłącznie właściciela nieruchomości władnącej, i żadne inne osoby ani pojazdy nie mają prawa korzystać z prawa przejazdu i przechodu przez nieruchomość obciążoną bez zgody właścicieli nieruchomości obciążonej. 2. art. 265 Kodeksu cywilnego poprzez dokonanie jego wykładni rozszerzającej i utożsamienie służebności przejazdu i przechodu, która może być realizowana wyłącznie w sposób określony w księdze wieczystej, z drogą wewnętrzną czy służebnością drogową Wskazując na powyższe skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i decyzji Kolegium. Wystąpili także o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zd. drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2024 r., poz. 935) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej i nie relacjonuje się w nim ustaleń faktycznych oraz argumentacji prawnej przedstawionych przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego (art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a.), stąd należy ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów skargi kasacyjnej. Wspomniane wyżej związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wyrażone w art. 183 § 1 P.p.s.a. ma znaczenie nie tylko z perspektywy Sądu, ale także wpływa na obowiązki profesjonalnego pełnomocnika sporządzającego skargę kasacyjną dla reprezentowanego przezeń podmiotu. Podstawy skargi kasacyjnej wyznaczają granice rozpoznania sprawy w drugiej instancji sądowej. Wyrażają się one we wskazaniu zarzutów naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania. Przedstawienie podstaw kasacyjnych jest obligatoryjne i powinny być one jednoznacznie sprecyzowane (art. 174 pkt 1 i 2, art. 176 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Oznacza to, że należy oczekiwać wskazania przez profesjonalnego pełnomocnika – autora skargi kasacyjnej – przepisów objętych zarzutami, to jest jednostek redakcyjnych aktów prawnych, jak i też sprecyzowania dat i nazw tych aktów oraz ich publikatorów pozwalających na zorientowanie się, którego brzmienia przepisu (ze względu na jego obowiązywanie na przestrzeni czasu) zarzut dotyczy. Zarzuty skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie nie spełniają przedstawionych wyżej standardów. Podstawy skargi kasacyjnej obejmują naruszenie "ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym" oraz "Kodeksu cywilnego". W zarzutach nie podano ani dat, ani publikatorów tych aktów prawnych. O ile nie budzi wątpliwości, że pierwszy z wymienionych wyżej aktów prawnych to ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej "u.p.z.p."), a drugi, to ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (dalej "K.c."), to jednak nadal pozostaje niedookreślony stan prawny, wedle którego Naczelny Sąd Administracyjny miałby badać przedstawione zarzuty. W niniejszej sprawie jest to istotne, jako że przedmiotem zaskarżenia przez Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie była decyzja wydana w postępowaniu o stwierdzenie nieważności (z 2022 r.), która dotyczyła weryfikowanych decyzji o warunkach zabudowy z lat 2016 i 2015. Naczelny Sąd Administracyjny zmuszony jest zwrócić skarżącym uwagę, że art. 61 ust. 1 u.p.z.p. był nowelizowany na przestrzeni lat 2015-2022. Nie można było więc niejako "konwalidować" braków precyzji skargi kasacyjnej przez domniemanie, że autor skargi kasacyjnej miał na myśli brzmienie ustawy na przykład na datę zaskarżonej decyzji. Poza tym, zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 u.p.z.p. obarczony jest jeszcze jedną wadą konstrukcyjną. W zarzucie skargi kasacyjnej nie wskazano, która jednostka redakcyjna tego przepisu została naruszona. Naczelny Sąd Administracyjny – bacząc, aby konstytucyjne prawo do sądu skarżących kasacyjnie nie doznało nieuzasadnionego uszczerbku (art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) – dokonał dokładnej analizy całości treści skargi kasacyjnej, jednakże niestety nawet w jej uzasadnieniu jej autor ani słowem nie przybliżył, którą podjednostkę redakcyjną art. 61 ust. 1 u.p.z.p. mógł mieć na myśli przedstawiając zarzut naruszenia tego przepisu. Dodatkowo mylący jest dobór orzecznictwa przywołanego na stronie 4. skargi kasacyjnej, jako że wszystkie cytowane wyroki (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 10 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 519/20, Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 2939/12 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 marca 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2876/19, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl) dotyczą pozwoleń na budowę i problematyki prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w kontekście art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego). Mając to wszystko na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny – związany granicami skargi kasacyjnej – nie mógł rozpoznać dalece nieprecyzyjnie skonstruowanego zarzutu naruszenia art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Wadliwy konstrukcyjnie i nieadekwatny do sprawy okazał się również zarzut naruszenia art. 265 K.c. Przepis ten nie był na przestrzeni ostatnich lat nowelizowany, tak więc brzmienie zaskarżonej regulacji, z uwagi na obowiązywanie w czasie, nie budziło wątpliwości. Tym niemniej analizowany zarzut, podobnie jak w przypadku zarzutu naruszenia art. 61 ust. 1 u.p.z.p., nie został doprecyzowany co do naruszonej podjednostki redakcyjnej. Ponad to przywołany art. 265 K.c., jako treść normatywna, zupełnie nie licuje z przedmiotem niniejszej sprawy. Dotyczy on użytkowania uregulowanego w tytule III, dziale II K.c., a konkretnie użytkowania praw. Kontrolowane decyzje w ogóle nie dotyczyły tego zagadnienia. Jedyny zarzut skargi kasacyjnej, jaki można merytorycznie ocenić, to zarzut naruszenia art. 2 pkt 14 u.p.z.p. Przepis ten na przestrzeni ostatnich lat nie był nowelizowany, tak więc mimo braku wskazania publikatora ustawy można ustalić, jakiej treści regulacji prawnej analizowany zarzut dotyczy. Zdaniem G. C. i L. C. w sprawie miało dość do naruszenia wyrażonej w nim legalnej definicji dostępu do drogi publicznej, przez co należy rozumieć "bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej". Powyższy zarzut nie jest usprawiedliwiony. Zaskarżone w niniejszej sprawie decyzje Kolegium wydane zostały w trybie nadzwyczajnym, a w jego toku weryfikowano decyzję Kolegium z dnia 26 stycznia 2016 r. utrzymującą w mocy w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy z dnia 18 listopada 2015 r. o ustaleniu warunków zabudowy – pod kątem ewentualnego zaistnienia przesłanki rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na stronach 7 i 8 uzasadnienia zaskarżonego wyroku (punkt 7.2) trafnie zaakcentował, że o stwierdzeniu rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.) decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki, które wywołuje decyzja. Zarzut naruszenia art. 2 pkt 14 u.p.z.p. sformułowany w skardze kasacyjnej w niniejszej sprawie nie został powiązany z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., który stosowało Kolegium w zaskarżonej decyzji. Pomijając nawet ten brak, nie ulega wątpliwości, że skarga kasacyjna nie opisuje naruszenia art. 2 pkt 14 u.p.z.p. w postaci odpowiadającej rażącemu naruszeniu prawa. Już choćby w samej treści zarzutu skarżący kasacyjnie wskazują na błędną wykładnię tego przepisu, a to w zasadzie wyklucza już stwierdzenie, iż doszło do oczywistego, rażącego naruszenia prawa. Skądinąd cały obszerny wywód na stronach 3 i 4 uzasadnienia skargi kasacyjnej wyraża tylko wątpliwości dotyczące wykładni art. 2 pkt 14 u.p.z.p. i formułuje zastrzeżenia dotyczące jego zastosowania w ustalonym stanie faktycznym. Skarżący uważają, że służebność ustanowiona na ich działkach nie daje inwestorowi dostępu do drogi publicznej, a to zwłaszcza z uwagi na przekształcenia dotyczące działki władnącej nr [...] i jej podział. Naczelny Sąd Administracyjny przyjmuje do wiadomości zastrzeżenia skarżących dotyczące decyzji o warunkach zabudowy, jednak zaznacza, że mogły być one przedmiotem sporu co najwyżej w postępowaniu zwykłym. Z całą pewnością nie można twierdzić natomiast o rażącym naruszeniu art. 2 pkt 14 u.p.z.p., co miałoby aktualizować potrzebę wydania decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Mając to wszystko na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny – uznając, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw – orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a. Wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a.