II OSK 252/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Bąkowski, Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (sprawozdawca), sędzia WSA (del.) Anna Szymańska, Protokolant: starszy asystent sędziego Paweł Chyliński, po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej X sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 17 października 2024 r., sygn. akt II SA/Ol 687/24 w sprawie ze skarg X sp. z o.o. z siedzibą w [...] oraz Stowarzyszenia Y na postanowienie Warmińsko Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 lipca 2024 r., nr [...] w przedmiocie wstrzymania budowy stacji bazowej telefonii komórkowej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, wyrokiem z 17 października 2024r., sygn. akt II SA/Ol 687/24, po rozpoznaniu sprawy ze skarg X sp. z o.o. z siedzibą w [...] oraz [...] Stowarzyszenia Y na postanowienie Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 lipca 2024 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania budowy stacji bazowej telefonii komórkowej, uchylił zaskarżone postanowienie i zasądził od Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WMWINB) uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ostródzie (PINB) z dnia 22 maja 2024 r. o wstrzymaniu budowy stacji bazowej telefonii komórkowej [...], zlokalizowanej na kominie o konstrukcji murowanej na działce nr [...] przy ul. [...] w [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Skargą X sp. z o.o. z siedzibą w [...] (inwestor) oraz [...] Stowarzyszenie Y zaskarżyli powyższe postanowienie. Inwestor podzielił stanowisko organu zarzucając jednak naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Stowarzyszenie zarzuciło postanowieniu WMWINB naruszenie: art. 107 § 1 pkt 4, 5, 107 § 3 k.p.a.; art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2024 r., poz. 572, dalej: P.b.); przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie; art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a P.b. W odpowiedzi na skargi WMWINB wniósł o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie. Uwzględniając powyższe skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie odpowiada prawu. Sąd podkreślił, że przedmiotowa sprawa dotyczy stacji bazowej telefonii komórkowej, której urządzenia nadawcze były montowane na istniejącym wcześniej obiekcie budowalnym - kominie od 2009 r. do 2023 r. bez uzyskania pozwolenia na budowę, bądź zgłoszenia. Wskazał, że podstawą podejmowanych działań stanowiły zmieniające się przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowalne (Dz.U. z 2024r. poz. 572, na dzień wydania skarżonego postanowienia). Od dnia 24 grudnia 1997 r. (wejście w życie art. 29 ust. 2 pkt 9 P.b.) nie wymagało pozwolenia na budowę wykonanie robót budowlanych, polegających na instalowaniu urządzeń na obiektach budowlanych (od dnia 11 lipca 2003 r. - art. 29 ust. 2 pkt 15 P.b.). Z dniem 15 listopada 2008 r. zaczął obowiązywać art. 29 ust. 3 P.b., stanowiący że pozwolenia na budowę wymagają przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko oraz przedsięwzięcia mogące znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000. Od 20 lipca 2010 r., stosownie do art. 29 ust. 3 P.b., pozwolenia na budowę wymagają przedsięwzięcia, które wymagają przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, oraz przedsięwzięcia wymagające przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000, zgodnie z art. 59 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Z dniem 17 lipca 2010 r. art. 29 ust.2 pkt 15 P.b. otrzymał brzmienie: "Pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, na obiektach budowlanych". Od 19 września 2020 r. wszedł w życie przepis art. 29 ust. 3 pkt 3 lit a P.b., stanowiący: "Nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu na obiektach budowlanych stanowiących albo niestanowiących całości techniczno-użytkowej urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających, o wysokości powyżej 3 m". U podstaw wydania zaskarżonego postanowienia WMWINB legł pogląd, że w rzeczonej sprawie inwestor wykonał roboty budowlane, nie zaś budowę - rozbudowę obiektu. Sąd nie podzielił tego stanowiska. Wskazał, że zakwalifikowanie robót jako instalowanie antenowych konstrukcji wsporczych oraz instalacji radiokomunikacyjnych na obiektach budowlanych w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 15 P.b. może nastąpić tylko wówczas, gdy ich umiejscowienie na obiektach budowlanych nie stanowi rozbudowy, nadbudowy lub przebudowy tych obiektów. Ewentualna więc zmiana parametrów obiektu winna być kwalifikowana jako przebudowa lub rozbudowa stacji bazowej, a nie montaż urządzeń na istniejącym obiekcie budowlanym. Sąd podniósł, że stacja bazowa telefonii komórkowej jest budowlą stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami (art. 3 pkt 3 P.b.), a tym samym stanowi obiekt budowlany (art. 3 pkt 1 P.b.), którego budowa wymaga pozwolenia na budowę w rozumieniu art. 28 ust. 1 P.b. Jej funkcjonalną istotą jest moc zainstalowanych na niej anten. Powoduje ona bowiem emisję fal elektromagnetycznych, które z zasady rozprzestrzeniają się poza obszarem, do którego inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co może potencjalnie wprowadzać na terenie wyznaczonym w otoczeniu tego obiektu ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy (art. 3 pkt 20 P.b.). W przypadku braku planu miejscowego dla danego terenu, zakres tych ograniczeń praktycznie jest nieznany użytkownikom okolicznych nieruchomości, aż do wystąpienia któregoś z nich z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Budowa (rozbudowa) stacji bazowej telefonii komórkowej bez pozwolenia (w tym ewentualnie na podstawie zgłoszenia), a więc bez udziału stron, o których mowa w art. 28 ust. 2 P.b., nie daje gwarancji prawidłowego wyznaczenia obszaru oddziaływania obiektu (art. 3 pkt 20 P.b.) oraz poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich posiadających nieruchomości w tym obszarze (art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b.). Użytkowa całość, o jakiej mowa w art. 3 pkt 3 P.b., jaka cechuje obiekty budowlane w kategorii budowla, w przypadku masztów antenowych - inaczej stacji bazowych telefonii komórkowej, to właśnie moc anten jako wyznacznik ich technicznej wartości. Znaczna zmiana w tym zakresie, w ocenie Sądu, to właśnie rozbudowa obiektu, a nie instalowanie urządzenia budowlanego, o którym mowa w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a P.b. Urządzenie, o jakim mowa w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a P.b., to natomiast urządzenie budowlane zdefiniowane przez art. 3 pkt 9 P.b., który stanowi, iż są to urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki. Zgodnie z tym przepisem, urządzenie budowlane to urządzenie łącznie posiadające następujące cechy: a) jest to urządzenie techniczne związane z obiektem budowlanym; b) urządzenie to zapewnia możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem (tak NSA m.in. w wyroku z 21.05.2024 r., sygn. akt II OSK 539/23). Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku, na aktualność takiego stanowiska bez wpływu pozostaje fakt wejścia w życie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 maja 2022 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, na mocy którego doszło do uchylenia przepisów § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, w wyniku czego z katalogu przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, zawsze bądź potencjalnie, wyeliminowano wszelkie instalacje radiokomunikacyjne. Brak potrzeby uzyskania dla tego typu inwestycji decyzji środowiskowych, nie oznacza bowiem, że od tego momentu wszelkie roboty budowlane wykonywane w obrębie istniejących stacji bazowych powinny być kwalifikowane jako instalowanie urządzeń, nie wymagające zgłoszenia ani uzyskania pozwolenia na budowę. Przyjęcie takiej wykładni prowadziłoby do sytuacji, w której istniałaby możliwość poza wszelką kontrolą rozbudowy w dowolny sposób stacji bazowych z pominięciem gwarancji ochrony uzasadnionych interesów właścicieli nieruchomości znajdujących się w obrębie oddziaływania takich stacji bazowych. W tej sytuacji należy zdaniem Sądu uznać, że art. 29 ust 3 pkt 3 lit. a, czy art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a P.b. nie mogą stanowić podstawy prawnej do budowy, czy rozbudowy takiego zamierzenia budowlanego, jakim jest stacja bazowa telefonii komórkowej. W ocenie Sądu, przepisy te mają zastosowanie jeżeli ma dojść do wykonania robót budowlanych polegających na demontażu części anten zainstalowanych na wieży antenowej i montażu anten nowych o podobnych mocach, w ramach prac konserwacyjnych, naprawczych bądź innowacyjnych. Tymczasem, w realiach rozpoznawanej sprawy nie miał miejsca demontaż dotychczas zainstalowanych anten lecz kolejne dokładanie takich anten, co jednoznacznie stanowi o rozbudowie wskazanego obiektu. W tym stanie rzeczy Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia uchylającego postanowienie o wstrzymaniu na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 P.b. budowy przedmiotowej stacji. Skargą kasacyjną X sp. z o.o. z siedzibą w [...] zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 29 ust. 4 pkt. 3 lit. a (art. 29 ust. 2 pkt. 15 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu przed 25.10.2019 r.) w zw. z art. 3 pkt 1, 3 i 9 w zw. z art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - poprzez przyjęcie, że instalowanie urządzeń telekomunikacyjnych objętych zakresem niniejszej sprawy, na istniejącym obiekcie budowlanym, wymaga spełnienia obowiązków związanych z uzyskaniem pozwolenia na budowę. Z uwagi na powyższe w skardze kasacyjnej wniesiono o jej rozpoznanie na rozprawie, uchylenie w całości zaskarżonego wyroku, uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ostródzie z dnia 22.05.2024 r. znak: [...] i zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2024 r., poz. 935, dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. W myśl art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Są to dwie odrębne podstawy kasacyjne, które nie podlegają łączeniu, ponieważ odnoszą się do różnego rodzaju uchybień. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna X sp. z o.o. z siedzibą w [...]nie znajduje usprawiedliwionych podstaw, albowiem podniesiony w jej ramach zarzut wraz z jego argumentacją nie podważają prawidłowości kontroli postanowienia Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydanego w przedmiotowej sprawie, jakiej dokonał Sąd pierwszej instancji. Skarżąca kasacyjnie Spółka podniosła w skardze kasacyjnej jedynie zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego – art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a w zw. z art. 3 pkt 1, 3 i 9 w zw. z art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że instalowanie urządzeń telekomunikacyjnych objętych zakresem niniejszej sprawy, na istniejącym obiekcie budowlanym, wymaga spełnienia obowiązków związanych z uzyskaniem pozwolenia na budowę. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższy zarzut nie mógł w okolicznościach tej sprawy odnieść zamierzonego przez autora skargi kasacyjnej skutku. Stosownie do treści art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a Prawa budowlanego, nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu na obiektach budowlanych stanowiących albo niestanowiących całości techniczno-użytkowej urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających, o wysokości nieprzekraczającej 3 m. Przepis ten wprowadza wyjątek od zasady prowadzenia robót budowlanych na podstawie pozwolenia na budowę, a zatem nie powinien być interpretowany rozszerzająco. Zwrócenia uwagi wymaga, że dotyczy on wyraźnie "instalowania", a nie budowy, rozbudowy czy przebudowy stacji bazowej telefonii komórkowej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, kolejnymi nowelizacjami Prawa budowlanego nie przesądzono aby co do zasady budowa, rozbudowa czy przebudowa stacji bazowej była możliwa bez pozwolenia na budowę. W dalszym ciągu przepisy dotyczą problematyki "instalowania na obiektach budowlanych". Oczywiście art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a Prawa budowlanego może mieć zastosowanie do modernizacji istniejących już konstrukcji urządzeń radiokomunikacyjnych, jeżeli np. ma dojść do wykonania robót budowlanych polegających na demontażu części anten zainstalowanych na wieży antenowej i montażu anten nowych o podobnych mocach, w ramach prac konserwacyjnych, naprawczych bądź innowacyjnych, czy też w przypadku instalowania pojedynczych urządzeń na obiektach budowlanych, a nie rozbudowy takiego zamierzenia budowlanego, jakim jest stacja bazowa telefonii komórkowej. Tymczasem w przedmiotowej sprawie mieliśmy do czynienia z rozbudową obiektu budowlanego - stacji bazowej, a zatem z robotami wykraczającymi poza zakres robót, o których stanowi art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a Prawa budowlanego. Jak wynika bowiem z akt przedmiotowej sprawy, w tym protokołu z dnia 19 marca 2024 r. spisanego na okoliczność przeprowadzenia oględzin urządzeń radiokomunikacyjnych stacji bazowej telefonii komórkowej na działce nr [...] przy ul. [...] w [...], skarżąca Spółka dokonywała wymiany poszczególnych urządzeń i anten przedmiotowej stacji bazowej, co zgłaszała każdorazowo do Starostwa Powiatowego do Wydziału Ochrony Środowiska. Z ww. protokołu, podpisanego bez uwag przez przedstawiciela skarżącej Spółki, wynika, że pismami z dnia 5 maja 2011 r., 6 czerwca 2012 r, 10 września 2014r., 4 kwietnia 2016 r., 12 stycznia 2021 r., 13 czerwca 2023 r. oraz 11 sierpnia 2023 r. zawiadamiała ona Starostę Ostródzkiego o zmianie danych w instalacji wytwarzającej pole elektromagnetyczne w przedmiotowej stacji, co wynikało za każdym razem z wymiany, modernizacji bądź demontażu jednej anteny na inną o innej mocy. Tym samym sama skarżąca potwierdza, że dokonywała bez stosownego pozwolenia rozbudowy przedmiotowej stacji bazowej. Objęte bowiem ww. zgłoszeniami roboty, określane jako wymiana, modernizacja czy demontaż, w wyniku których dochodziło do zmiany jednej anteny na inną o innej mocy, co z kolei powodowało zmianę parametrów nadawania, należało kwalifikować jako "rozbudowę" stacji bazowej co podlega reglamentacji Prawa budowlanego, ponieważ na tego rodzaju zakres robót wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Ustawa Prawo budowlane nie zawiera wprawdzie definicji rozbudowy, jak zresztą wielu innych pojęć, jednak stosując wykładnię językową przyjąć należy, że przez rozbudowę należy rozumieć zmianę charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu budowlanego. Charakterystycznym parametrem stacji bazowej jest natomiast m.in. ilość i rodzaj zamontowanych na niej anten. Tym samym ich wymiana na inne, o innych parametrach nadawania, powinna być oceniona jako rozbudowa stacji bazowej, a nie instalowanie antenowych konstrukcji wsporczych oraz instalacji radiokomunikacyjnych na obiektach budowlanych stanowiących albo niestanowiących całości techniczno-użytkowej. Charakterystyka przywołanych powyżej robót nie pozwalała zatem na przyjęcie, że stanowiły one "instalację", o której mowa w art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a ustawy Prawo budowlane. Przepis stanowiący, że pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, na obiektach budowlanych, mógł mieć zastosowanie w przypadku instalowania pojedynczych urządzeń na obiektach budowlanych, a nie rozbudowy takiego zamierzenia budowlanego, jakim jest stacja bazowa telefonii komórkowej, w wyniku której dochodziło do zmiany jej parametrów nadawania (por. wyrok NSA z 25 maja 2023 r., sygn. akt II OSK 1899/20). W tych warunkach należało uznać, że Sąd pierwszej instancji niewadliwie zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. i uchylił zaskarżonego postanowienie uchylające postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ostródzie wstrzymujące na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane budowę przedmiotowej stacji. Z tych względów, nie znajdując usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia wniesionego środka zaskarżenia, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.