II OSK 2228/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Bąkowski, Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (sprawozdawca), sędzia WSA (del.) Anna Szymańska, Protokolant: starszy asystent sędziego Paweł Chyliński, po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 27 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Ol 204/23 w sprawie ze skargi M. J. na postanowienie Warmińsko Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 stycznia 2023 r., nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych i nałożenia obowiązku przedłożenia dokumentów oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, wyrokiem z 27 czerwca 2023r., sygn. akt II SA/Ol 204/23, oddalił skargę M. J. na postanowienie Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 stycznia 2023 r., nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych i nałożenia obowiązku przedłożenia dokumentów. Zaskarżonym postanowieniem Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WMWINB) utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Giżycku (PINB) z 6 grudnia 2022 r., którym ten, w trybie art. 48 ust. 2-3 ustawy Prawo budowlane wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z budową budowli ziemnej zlokalizowanej na działce nr geodezyjny [...] położonej w zespole mieszkalnym [...] w gminie [...] przy ul. [...], której inwestorem jest M. J., powstałej poprzez nawiezienie znacznej ilości ziemi, pospółki i destruktu budowlanego, w wyniku czego podniesiono poziom terenu o około 5 metrów, do czasu zakończenia postępowania legalizacyjnego, prowadzonego w celu doprowadzenia przedmiotowej budowy "budowli ziemnej" do stanu zgodnego z przepisami i nałożył na inwestora M. J. obowiązek dostarczenia w terminie 60 dni od dnia otrzymania niniejszego postanowienia: 1) zaświadczenia Wójta Gminy [...] o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1-2 a mianowicie: a) cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, aktualnym na dzień opracowania projektu; nie dotyczy to uzgodnienia i opiniowania przeprowadzonego w ramach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko albo oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000; b) oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Skargą M. J. zaskarżył powyższe postanowienie wnosząc o umorzenie przedmiotowego postępowania jako bezprzedmiotowego, gdyż nie zachodzą okoliczności wymienione w art. 48 Prawa budowlanego lub uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił rażące naruszenie prawa, tj. art. 366 k.p.c. poprzez wszczęcie 03.03.2016 r. i prowadzenie nadal postępowania administracyjnego w przedmiocie rozbiórki budowli ziemnej na przedmiotowej działce, gdzie sprawa ta zakończyła się prawomocnym wyrokiem WSA w Olsztynie z 15.03.2017 r. o sygn. akt II SA/Ol 17/17, który to utrzymał w mocy decyzję PINB z 20.04.2016. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie rozbiórki budowli ziemnej i decyzję WMWINB z 07.11.2016., która utrzymała w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Niniejsze postępowanie administracyjne jest zatem prawnie niedopuszczalne (powaga rzeczy osadzonej). W przypadku odmiennej oceny Sądu dodatkowo zarzucono naruszono: art. 2.1 Prawa budowlanego; błędne odczytanie wyroku NSA z 29 maja 2019 r. o sygn. akt II OSK 2759/17; art. 3 pkt. 3 ustawy Prawo budowlane; art. 7 k.p.a.; art. 77 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie. Oddalając powyższą skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w pierwszej kolejności wskazał, że na gruncie niniejszej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 28.05.2019 r. sygn. akt II OSK 1578/17 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 15.03.2017 r. sygn. akt II SA/Ol 17/17 oraz decyzję Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 07.11.2016 r. i decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Giżycku z 20.04.2016 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie rozbiórki obiektu budowli ziemnej/nasypu. NSA wskazał w tym wyroku m.in., że sporny nasyp spełniający w istocie rolę budowli ziemnej, na której umiejscowiono wieżę widokową, w sytuacji jaka zaistniała w tej sprawie, jest odrębnym obiektem wymagającym ustalenia legalności jego realizacji. Tym samym nasyp, określany też jako "budowla ziemna", stanowiący element, na którym usytuowano wieżę widokową, podlegał reglamentacji w oparciu o przepisy Prawa budowlanego, a więc wymagał pozwolenia na budowę. Zaznaczono, że decyzja Starosty Giżyckiego z 30 października 2013 r. o pozwoleniu na budowę wieży widokowej, nie obejmowała spornego nasypu - budowli ziemnej. W zaprezentowanym wyroku, którym sąd oraz organy są związane, stwierdzono zatem, że nasyp jako budowla ziemna, wymagał odrębnego pozwolenia na budowę. Ustalenia te są zbieżne z treścią opinii biegłego z zakresu budownictwa mgr inż. T. P. S. (akta adm., k. - 488) sporządzoną 25 kwietnia 2022 r. na potrzeby prowadzonego postępowania karnego, a przesłaną pismem z 26 sierpnia 2022 r. przez Prokuratora Rejonowego do PINB w Giżycku. Biegły stwierdził w tej opinii m.in., że w jego ocenie najpierw powstała w trybie samowoli budowlanej budowla ziemna - nasyp, na którym zaprojektowano i posadowiono wieżę widokową. Drobne prace ziemne podczas realizacji legalnej początkowo budowy wieży były robotami towarzyszącymi. Prace budowlane poprzedzające budowę wieży winne zatem zostać wykonane w oparciu o odrębną decyzję administracyjną, której inwestor nie uzyskał. Biegły zaznaczył również, że Starosta Giżycki decyzją z 20 grudnia 2011 r. postanowił uznać za zakończoną rekultywację terenów po eksploatacji kruszywa. Ponadto analiza zdjęć powstałego nasypu prowadzi do wniosku, że prace z nim związane były prowadzone na przestrzeni lat i trwały do 2015 r. Na zdjęciach wyraźnie widać grubą warstwę ziemi tworzącą przedmiotowy nasyp, na którym aktualnie posadowiona jest wieża. Potwierdził to zresztą sam inwestor, podnosząc podczas czynności kontrolnych przeprowadzonych 13.07. 2021 r. (akta adm., k. 13), że część nasypu była systematycznie nasypywana od lat. Rozpoczęto je w latach 2007-2009. Jak stwierdził skarżący, nasypywanie trwało do rozpoczęcia budowy, czyli do 2015 r. Oświadczył on również, że między rokiem 2009 r. a 2015 r. dosypywał teren pod wieżę poprzez nawożenie min. żwiru i ziemi. Stwierdził, że w 2014 r. zakończył nawożenie terenu pod wieżę. Zasadnie zatem w ocenie Sądu skonkludowały organy, że nawiezione masy ziemi użyto do podwyższenia gruntu przez wykonanie nasypu, a konstrukcje ziemne są zaliczane do obiektów budowlanych, co wynika z definicji budowli zawartej w art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351), gdzie wymienia się również "budowle ziemne". W związku z tym organy prawidłowo uznały, że przedmiotowy nasyp stanowi budowlę ziemną, tj. odrębny obiekt budowlany, który został wykonany w warunkach samowoli budowlanej (bez uprzedniego pozwolenia na budowę). W takiej sytuacji organy słusznie zastosowały przepis art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym do 19 września 2020 r. z uwagi na art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471)), czyli wstrzymały postanowieniem wykonywanie dalszych robót budowlanych oraz nałożyły na inwestora obowiązek dostarczenia określonej dokumentacji. Sąd przywołał treść art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane i zaznaczył, że jest to procedura zmierzająca do legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu, a dopiero niewykonanie obowiązków prowadzi do nakazania rozbiórki. Zaznaczył, że w postanowieniu wydanym na podstawie art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane ustala się wyłącznie wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie wymaganych dokumentów. W momencie spełnienia przez stronę w wyznaczonym terminie obowiązków nałożonych w postanowieniem, organ nadzoru budowalnego wszczyna kolejne postępowanie, mające na celu sprawdzenie kompletności i prawidłowości dokumentów legalizacyjnych, które może prowadzić do wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót lub w przypadku gdy budowa została już zakończona wyłącznie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego (art. 49 Prawa budowlanego). Obie te decyzje kończą proces legalizacyjny w sposób pozytywny, czyli legalizują samowolę budowlaną. Sąd nadmienił przy tym, że nawet jeśli roboty budowlane zostały już zakończone, zamieszczenie w postanowieniu wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane nakazu wstrzymania robót nie jest uchybieniem mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Wobec zaś stwierdzenia, że a priori nie można jednoznacznie wykluczyć możliwości zalegalizowania obiektu, obowiązkiem organu było sformułowanie postanowienia na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane, w tym nałożenie obowiązku dowiedzenia zgodności realizacji robót z ładem przestrzennym (z obowiązującym planem miejscowym lub decyzją o warunkach zabudowy), a jeśli ten aspekt zostanie wyjaśniony pozytywnie - nałożenie obowiązku przedłożenia projektu budowlanego wraz z wymaganymi opiniami i uzgodnieniami oraz oświadczeniem o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W przypadku przedłożenia takiego projektu, podlegać on będzie ocenie z punktu widzenia przepisów prawa budowlanego. Zdaniem Sądu zupełnie bezzasadny jest zarzut skarżącego dotyczący naruszenia art. 366 k.p.c. poprzez wszczęcie 03.03.2016 r. i prowadzenie nadal postępowania administracyjnego w przedmiocie rozbiórki budowli ziemnej, podczas gdy sprawa została zakończona wyrokiem WSA w Olsztynie z dnia 15.03.2017, o sygn. akt II SA/Ol 17/17, który to utrzymał w mocy decyzję PINB w Giżycku z 20.04.2016. Jak już wskazano wyrok ten został uchylony wyrokiem NSA z 28.05.2019 r. sygn. akt II OSK 1578/17. NSA uchylił również decyzję Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 07.11.2016 r. i decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Giżycku z dnia 20.04.2016 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie rozbiórki obiektu. Dlatego też sprawa w przedmiocie wybudowania nasypu jak najbardziej zasadnie wróciła do ponownego rozpoznania przez organy nadzoru budowlanego. Zarzuty skarżącego w tym zakresie są zatem niezrozumiałe. Z tych samych powodów nie zasługuje w ocenie Sądu na uwzględnienie również zarzut błędnego odczytania wyroku NSA z 29 maja 2019 r. o sygn. akt II OSK 2759/17. Ponadto z uwagi na to, że organy zasadnie przyjęły (co wywiedzione na początku niniejszych rozważań), że sporny obiekt stanowi odrębny obiekt budowlany, za nieuzasadniony należy również uznać zarzut naruszenia art. 2 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie wobec przyjęcia, że powstałe wzniesienie na wyrobisku górniczym na działce o nr. geod. [...] w zespole mieszkalnym [...] jest budowlą ziemną wymagającą pozwolenia na jej budowę. Zdaniem Sądu nie zasługuje również na aprobatę zarzut naruszenia art. 3 pkt. 3 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że zabiegi związane z rekultywacją terenu po prowadzonym wydobyciu kruszyw w postaci przemieszczenia na przedmiotowej działce ziemi w celu przywrócenia jego pierwotnego ukształtowania stanowią roboty budowlane w rozumieniu powyższego przepisu, prowadzące do powstania budowli ziemnej, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 28 i 30 w zw. z art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na bezpodstawnym uznaniu, że wykonanie rekultywacji polegających na przemieszczeniu ziemi na przedmiotowej działce wymagało uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia robót. Niewątpliwie przeprowadzone przez inwestora prace budowlane polegające na usypaniu konstrukcji nasypu nie były pracami rekultywacyjnymi. Jak wskazał biegły w przywołanej opinii z 25 kwietnia 2022 r. Starosta Giżycki decyzją z 20 grudnia 2011 r. postanowił uznać za zakończoną rekultywację terenów po eksploatacji kruszywa. Niewątpliwie zaś skarżący (co sam przyznał podczas czynności kontrolnych) prowadził aż do 2015 r. prace polegające na usypywaniu nasypu. W ocenie Sądu nie zasługują również na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Z akt sprawy wynika, że organy nie uchybiły przepisom proceduralnym i przeanalizowały wszystkie okoliczności, które były istotne i niezbędne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. W sprawie zebrano wystarczającą ilość materiału dowodowego i dokonano jego właściwej oceny. Dlatego nie może być mowy o naruszeniu, wskazywanych w skardze, przepisów art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł o oddaleniu skargi. Skargą kasacyjną M. J. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.: 1. obrazę przepisów postępowania, a mianowicie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie działań zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, pominięcie, że obiekt jest zgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego plany zagospodarowania przestrzennego, 2. naruszenie art. 7, 8, 77 i 80 k.p.a. poprzez nie rozpatrzenie całego materiału dowodowego oraz dokonanie dowolnych ustaleń faktycznych, a w szczególności zaniechania ustalenia okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy takich jak ustalenie czy rzeczywiście doszło do powstania budowli ziemnej, 3. naruszenie art. 3 pkt 3 w zw. z art. 3 pkt 1 lit. b w zw. z art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż nasyp znajdujący się na działce stanowi wykonanie budowli ziemnej w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, 4. naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 §1 w zw. z art. 80 k.p.a., art. 107 § 1 k.p.a. poprzez lakoniczne i niewyczerpujące uzasadnienie wyroku. Z uwagi na powyższe w skardze kasacyjnej wniesiono o jej rozpoznanie na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi, który wydał zaskarżone orzeczenie do ponownego rozpoznania, ewentualnie w przypadku uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona - uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi. Ponadto wniesiono o zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie zwrotu poniesionych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów wynagrodzenia pełnomocnika, według norm przepisanych, o ile nie zostanie przedłożony spis kosztów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem oceny legalności, dokonywanej przed Sądem pierwszej instancji, było ostateczne postanowienie Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Giżycku z 6 grudnia 2022 r., którym ten, w trybie art. 48 ust. 2-3 ustawy Prawo budowlane wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z budową budowli ziemnej zlokalizowanej na działce nr geodezyjny [...] położonej w zespole mieszkalnym [...] w gminie [...] przy ul. [...], której inwestorem jest M. J., powstałej poprzez nawiezienie znacznej ilości ziemi, pospółki i destruktu budowlanego. Przede wszystkim Sąd pierwszej instancji wbrew zarzutom wniesionego środka odwoławczego dokonał prawidłowej kontroli legalności zaskarżonego postanowienia słusznie stosując konstrukcję prawną oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. albowiem wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Natomiast przedmiotowa skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw stąd podlegała także oddaleniu. Przystępując do wyjaśnienia przesłanek nieuwzględnienia wniesionego środka odwoławczego przede wszystkim należy zaznaczyć, iż nie są usprawiedliwione zarzuty naruszenia przepisów postępowania oznaczone w petitum skargi kasacyjnej: art. 7, w zw. z art. 75 § 1 i 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie działań zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i pominięcia, że obiekt jest zgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), art. 7, 8, 77 i 80 k.p.a. poprzez nie rozpatrzenie całego materiału dowodowego i dokonanie dowolnych ustaleń mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy a to czy doszło do powstania budowli ziemnej oraz art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez lakoniczne i niewyczerpujące uzasadnienie wyroku. Skarga kasacyjna jest środkiem zaskarżenia kierowanym przeciwko orzeczeniu Sądu pierwszej instancji, a nie aktowi wydanemu przez organ administracji publicznej, który poddano kontroli Sądu pierwszej instancji. Postępowanie kasacyjne nie stanowi kolejnej instancji odwoławczej, w której możliwe byłoby poddanie bezpośredniej kontroli zgodności z prawem orzeczeń wydanych przez organy administracji publicznej w jej całokształcie. Z tych też powodów argumentacja i zarzuty skargi kasacyjnej powinny w głównej mierze odnosić się do przedstawionego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanowiska Sądu. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) zamieszczone w skardze kasacyjnej oparte zostały wyłącznie na powołanych tam przepisach k.p.a. Jednak Sąd administracyjny nie stosuje przepisów k.p.a., lecz dokonuje kontroli, czy w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją (postanowieniem) przepisy te prawidłowo zastosowały organy administracji. Prawidłowa konstrukcja zarzutu naruszenia przepisów postępowania wymaga zatem powiązania przepisów k.p.a. z odpowiednimi przepisami p.p.s.a. bo stanowią one podstawę prawną orzekania przez sąd administracyjny. Tego jednak autor skargi kasacyjnej zaniechał nie powiązując podniesionych zarzutów k.p.a. z normami p.p.s.a. co stanowi niewątpliwą wadę tejże skargi kasacyjnej. Wobec tego zarzuty skargi kasacyjnej powołane w ramach podstawy z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. oparte tylko na przepisach k.p.a. są wadliwie skonstruowane. W tym kontekście jako całkowicie nieusprawiedliwiony jawi się przede wszystkim zarzut naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. odnoszący się do uzasadnienia zaskarżonego wyroku gdzie uznano je za lakoniczne i niewyczerpujące. Jak wyżej podkreślono, sądy administracyjne nie stosują przepisów postępowania zawartych w procedurze administracyjnej w tym art. 107 § 3 k.p.a., odnoszącego się do uzasadnienia prawnego i faktycznego decyzji administracyjnej. Już z brzmienia tego przepisu wynika, że adresatem normy prawnej w nim zawartej jest organ, a nie sąd. Zasady prowadzenia postępowania przez sądy administracyjne, w tym zasady sporządzania uzasadnień wyroków normują przepisy p.p.s.a. Kwestionując sposób sporządzenia uzasadnienia przez Sąd pierwszej instancji, autor skargi kasacyjnej winien zarzucić naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., czego jednak nie uczynił- patrz podobnie wyrok NSA z 9 października 2025 r. sygn. akt I FSK 1344/22. Dlatego też zarzut ten dotyczący uzasadnienia zaskarżonego wyroku oparty wyłącznie o normy procedury administracyjnej w tym art. 107 § 3 k.p.a., w sytuacji związania NSA tak sformułowanym zarzutem nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Pomimo braku powiązania przepisów k.p.a. z odpowiednimi przepisami procedury sądowoadministracyjnej (p.p.s.a.) w odniesieniu do dwóch pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania, mając na uwadze uchwałę pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r. sygn. I OPS 10/09, (ONSAiWSA 1/2010, poz. 1), Naczelny Sądy Administracyjny dokonał oceny przedstawionych zarzutów i odniósł się do podniesionej w skardze kasacyjnej argumentacji. Przede wszystkim trafnie Sąd pierwszej instancji w zakresie ustalonego stanu faktycznego sprawy, który pozwalał w tej sprawie na zastosowanie art. 48 ust 2 i 3 ustawy Prawo budowlane (w brzmieniu dotychczasowym sprzed wejścia w życie nowelizacji z dniem 19 września 2020 r.) wskazał na związanie organów administracji jak i Sądu I instancji w trybie art. 153 p.p.s.a. wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 maja 2019 r. sygn. akt II OSK 1578/17, którym uchylono wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 15 marca 2017 r. sygn. akt II SA/Ol 17/17 oraz decyzję Warmińsko Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 7 listopada 2016 r. i decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 20 kwietnia 2016 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie rozbiórki obiektu budowli ziemnej/nasypu. NSA w motywach ww. wyroku wskazał m.in., że sporny nasyp spełniający w istocie rolę budowli ziemnej, na której umiejscowiono wieżę widokową, w sytuacji jaka zaistniała w tej sprawie, jest odrębnym obiektem wymagającym ustalenia legalności jego realizacji. Tym samym nasyp, określany też jako "budowla ziemna", stanowiący element, na którym usytuowano wieżę widokową, podlegał reglamentacji w oparciu o przepisy Prawa budowlanego, a więc wymagał pozwolenia na budowę. Zaznaczono, że decyzja Starosty Giżyckiego z 30 października 2013 r. o pozwoleniu na budowę wieży widokowej, nie obejmowała spornego nasypu - budowli ziemnej wykonanej pomiędzy 2008-2015 r. W wyroku tym NSA zaznaczył, iż ocena, wykonanego na przestrzeni lat nasypu ziemnego, dopuszczalna była w ramach postępowania w przedmiocie oceny jego legalności, czy też w sprawie nakazu jego rozbiórki. Podkreślono, że sporny nasyp spełniający w istocie rolę budowli ziemnej, na której umiejscowiono wieżę widokową, w tej sytuacji jaka zaistniała w tej sprawie, jest odrębnym obiektem wymagającym ustalenia legalności jego realizacji, skoro podlegał reglamentacji w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane. Poza tym wskazania i ustalenia wynikające z cytowanego wyżej wyroku NSA jak słusznie przyznano również w zaskarżonym wyroku są zbieżne z treścią opinii biegłego z zakresu budownictwa mgr inż. T. S. (akta adm., k. - 488) opracowanej 25 kwietnia 2022 r. na potrzeby prowadzonego postępowania karnego, a przesłaną pismem z 26 sierpnia 2022 r. przez Prokuratora Rejonowego do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Biegły stwierdził w tej opinii m.in., że w jego ocenie najpierw powstała w trybie samowoli budowlanej budowla ziemna - nasyp, na którym zaprojektowano i posadowiono wieżę widokową. Drobne prace ziemne podczas realizacji legalnej początkowo budowy wieży były robotami towarzyszącymi. Prace budowlane poprzedzające budowę wieży winne zatem zostać wykonane w oparciu o odrębną decyzję administracyjną, której inwestor nie uzyskał. Biegły zaznaczył również, że Starosta Giżycki decyzją z 20 grudnia 2011 r. postanowił uznać za zakończoną rekultywację terenów po eksploatacji kruszywa. Fakt powstawania przedmiotowej budowli ziemnej potwierdzają również dodatkowe materiały dowodowe sprawy, w tym liczne zdjęcia powstałego nasypu (budowli ziemnej), z których należy wyprowadzić wniosek, że prace z nim związane były prowadzone na przestrzeni lat i trwały do 2015 r. Na zdjęciach tych, prawidłowo ocenionych w zaskarżonym wyroku wyraźnie widać grubą warstwę ziemi tworzącą przedmiotowy nasyp, na którym aktualnie posadowiona jest wieża. Fakt tworzenia spornego nasypu (budowli ziemnej) jego podwyższania potwierdził również sam inwestor podczas czynności kontrolnych przeprowadzonych 13 lipca 2021 r. (akta adm., k. - 13), stwierdzając, że część nasypu była systematycznie nasypywana od lat. Rozpoczęto je w latach 2007-2009. Jak stwierdził skarżący, nasypywanie trwało do rozpoczęcia budowy, czyli do 2015 r. Oświadczył on również, że między rokiem 2009 r. a 2015 r. dosypywał teren pod wieżę poprzez nawożenie min. żwiru i ziemi. Stwierdził, że w 2014 r. zakończył nawożenie terenu pod wieżę. To właśnie spowodowało, co wynika z lektury akt administracyjnych, iż w wyniku przedmiotowych prac, wyżej opisanych, podniesiono poziom terenu w odniesieniu do tego nasypu o około 5 m. Dlatego trafnie w tych okolicznościach w oparciu o prawidłowo zgromadzony, zgodnie z regułami procedury administracyjnej, materiał dowodowy przyjęto, iż nawiezione masy ziemi użyto do podwyższenia gruntu przez wykonanie nasypu jako konstrukcji ziemnej, a konstrukcje ziemne są zaliczane do obiektów budowlanych, co wynika z definicji budowli zawartej w art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane gdzie tego typu budowle widnieją jako "budowle ziemne". W związku z tym organy prawidłowo uznały, co zasadnie zaaprobował Sąd pierwszej instancji, że przedmiotowy nasyp stanowi budowlę ziemną, tj. odrębny obiekt budowlany, który został wykonany w warunkach samowoli budowlanej – ustalenia organów w tym zakresie, wbrew stanowisku wyrażonemu w skardze kasacyjnej nie budzą żadnych wątpliwości, w szczególności gdy uwzględni się związanie wyrokiem NSA z 28 maja 2019 r. sygn. akt II OSK 1578/17. Dlatego też wstrzymano prowadzenie robót budowlanych związanych z przedmiotową budowlą ziemną na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego nakazując w tym postanowieniu w szczególności przedstawienie zaświadczenia Wójta Gminy [...] o zgodności budowli ziemnej z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy. Kwestia zgodności przedmiotowej budowli z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego na tym etapie postępowania nie została przesądzona, gdyż dopiero przedstawienie wymaganych skarżonym postanowieniem dokumentów pozwoli na podjęcie dalszych działań przez organ nadzoru budowlanego, w tym ocenę zgodności spornego zamierzenia z prawem miejscowym czy decyzją o warunkach zabudowy. Czyniony zatem zarzut pominięcia ustaleń, że sporny obiekt jest zgodny z przepisami o planowaniu przestrzennym, w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie jest zatem usprawiedliwiony. Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż w świetle zgromadzonych dowodów brak jest też podstaw do przyjęcia, że istniejący na nieruchomości inwestora nasyp ziemny stanowił naturalny element ukształtowania terenu. Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji nie przedstawił błędnej wykładni art. 3 pkt 3 w zw. z art. 3 pkt 1 lit. b w zw. z art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane polegającą na przyjęciu, iż nasyp znajdujący się na działce stanowi wykonanie budowli ziemnej w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Budowlę ziemną (art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane), będącą obiektem budowlanym (art. 3 pkt 1 cytowanej ustawy), stanowią roboty ziemne, polegające na gromadzeniu i przemieszczeniu mas ziemnych, zrealizowane w konkretnym celu (np. utworzenia wału ziemnego, czy nasypu mającego służyć określonemu celowi). W orzecznictwie przyjmuje się, że "budowlą ziemną" będą takie wytwory ludzkiej działalności niebędące budynkiem ani obiektem małej architektury, które wykonane zostały (zostaną) z ziemi. Potoczne rozumienie "budowli ziemnej", wobec braku definicji legalnej, oznaczać więc musi budowlę, której podstawowym lub wyłącznym tworzywem (budulcem) jest ziemia. Budowla ziemna musi mieć przy tym charakter kubaturowy, być widoczna i istnieć w kategoriach obiektywnych, i co ważne, spełniać określoną rolę, stanowiąc zarazem całość techniczno-użytkową (por. np. wyroki NSA z 11 marca 2020 r. sygn. akt II OSK 1176/18, 2 marca 2021 r. sygn. akt II OSK 3344/20, 26 lutego 2014 r. sygn. akt II OSK 2320/12, 1 lutego 2007 r. sygn. akt II OSK 813/06). Jako przykład objętej wskazaną regulacją "budowli ziemnej" orzecznictwo podaje: wał ziemny, nasyp ziemny realizowany w określonym celu, zbiornik wodny, kopiec (por. wyrok NSA 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1661/19). W realiach przedmiotowej sprawy nie budzi żadnych wątpliwości, iż skarżący jako inwestor zrealizowali widoczną, kubaturową, samodzielną budowlę ziemną, stanowiącą całość techniczno-użytkową, pełniącą rolę nasypu (5 metrowego), na którym zaprojektowano i posadowiono wieżę widokową, co niewątpliwie wymagało wcześniejszego uzyskania pozwolenia na budowę, gdyż budowla ta nie była zwolniona z tego obowiązku na podstawie ustawy Prawo budowlane. Wbrew stanowisku skarżącego zasadnie przyjęto w tym postępowaniu, że przedmiotowa budowla ziemna jako wymieniona wprost w przepisie art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane spełnia wymogi tejże normy prawa materialnego. W tym zakresie zatem nie można Sądowi pierwszej instancji zarzucić błędnej wykładni ww. prawa materialnego, a więc tak czyniony zarzut jest całkowicie nieusprawiedliwiony. Reasumując, żaden z zarzutów skargi kasacyjnej nie mógł zostać podzielony przez Naczelny Sąd Administracyjny. Tym samym skarga kasacyjna nie podważyła zgodności z prawem zaskarżonego orzeczenia Sądu pierwszej instancji. Dlatego, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji o oddaleniu wniesionej skargi kasacyjnej.