II OSK 2514/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 czerwca 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 459/21 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2020 r. znak [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. K. (dalej skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] grudnia 2020 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy G. z [...] września 2020 r. nr [...], którą ustalono skarżącej jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], położonej w miejscowości M., w wysokości 67 533,44 zł, na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Sądu Wojewódzkiego ustalenie wartości nieruchomości nastąpiło w zgodzie z przepisami ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293, dalej upzp), ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm., dalej rozporządzenie). Zarówno organowi pierwszej jak i drugiej instancji nie można zarzucić również naruszenia art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej Kpa), gdyż postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone prawidłowo i odpowiadało regułom przewidzianym w kodeksie postępowania administracyjnego. Organy podjęły bowiem wszelkie niezbędne czynności zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Przejawem prawidłowo prowadzonego postępowania administracyjnego były decyzje, które zawierały wszystkie niezbędne elementy, w tym uzasadnienie sporządzone zgodnie z art. 107 § 3 Kpa. 2. Skarżąca wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie: 1) przepisów postępowania, tj. art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137, dalej Pusa), art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 Kpa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej Ppsa), poprzez wadliwą ocenę operatu szacunkowego stanowiącego podstawę ustalenia opłaty planistycznej i uznanie decyzji organów I i II instancji za odpowiadające prawu, co skutkowało nieuchyleniem tych decyzji, a także naruszeniem przez Sąd I instancji art. 151 Ppsa, poprzez niezasadne oddalenie wniesionej przez skarżącą skargi: 2) przepisów prawa materialnego: a) art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 upzp, poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że przedmiotem wyceny w niniejszej sprawie przez rzeczoznawcę, powinna być nieruchomość zbyta przez skarżącą, podczas gdy przedmiotem wyceny powinna być nieruchomość według stanu istniejącego przed dniem wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; b) art. 4 pkt 16 ugn oraz § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez ich niezastosowanie, podczas gdy do oceny prawidłowości operatu szacunkowego konieczne było zbadanie, czy rzeczoznawca przyjął do porównania transakcje sprzedaży nieruchomości istotnie podobnych do nieruchomości, która powinna być przedmiotem wyceny; c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa, poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, w której z uwagi na zarzuty zawarte w pkt a i b powyżej, Sąd I instancji winien był uchylić zaskarżony wyrok, m.in. w oparciu o ten przepis. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1. Skarga kasacyjna jest niezasadna. 3.2. Wobec tego, że skarżąca zrzekła się rozprawy, a organ w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu skargi kasacyjnej nie zażądał przeprowadzenia rozprawy, skarga kasacyjna na podstawie art. 182 § 2 Ppsa, została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. 3.3. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zd. drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez Sąd I instancji. 3.4. W pierwszej kolejności wskazać należy że uregulowana w art. 36-37 upzp opłata jest formą przejęcia przez wspólnotę samorządową wzrostu wartości nieruchomości wywołanego uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmiany (tzw. ulepszenie planistyczne). W świetle art. 36 ust. 4 upzp kluczową przesłanką dopuszczalności ustalenia opłaty z tytułu ulepszenia planistycznego jest wzrost wartości nieruchomości wywołany uchwaleniem albo zmianą planu. W świetle art. 36 ust. 4 upzp wzrost wartości nieruchomości (tzw. ulepszenie planistyczne) musi dotyczyć nieruchomości według jej stanu i cech na dzień wejścia w życie planu. W świetle art. 36 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 1 upzp niedopuszczalne jest uwzględnianie przy określaniu wartości nieruchomości jakichkolwiek czynników, które miały miejsce po dacie uchwalenia lub zmiany planu, jak nakłady na nieruchomości, dokonanie jej podziału lub scalenia (por. wyroki NSA: z 9 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 403/16 oraz z 20 października 2020 r., sygn. akt II OSK 1540/20). 3.5. Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej nie doszło w niniejszej sprawie do naruszenia art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 upzp poprzez ich błędną wykładnię. Skarżąca wskazuje, że dla obliczenia opłaty planistycznej należy przyjąć stopę wzrostu wartości całej nieruchomości, ale w tym jej kształcie, jaki istniał w dniu uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, natomiast operat szacunkowy odnosi się nie do pierwotnej nieruchomości, lecz do tej jej części, która po wejściu w życiu miejscowego planu (w 2018 r.) została wydzielona (w 2019 r.) i zbyta (w 2020 r.). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest to jednak błędne stwierdzenie. Po pierwsze, z operatu szacunkowego jednoznacznie wynika, że stan nieruchomości został przyjęty na dzień [...] stycznia 2018 r. tj. na dzień wejścia w życie planu miejscowego. Po drugie, biegła wskazała, że przedmiotem wyceny jest działka nr [...] (dz. ew. nr [...]) zaznaczając, iż działki o ponadnormatywnej powierzchni są sporadycznie przedmiotem sprzedaży. Dlatego też dokonując wyceny podejściem porównawczym zastosowała współczynnik korekcyjny (współczynnik ekspercki 0.9) właśnie z uwagi na dużą powierzchnię wycenianej nieruchomości. Jak wynika w obliczeń, zastosowanie współczynnika korekcyjnego w wysokości 0.9 spowodowało obniżenie wartości o 10% z tytułu ponadnormatywnej powierzchni. Tym samym z operatu szacunkowego, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, jednoznacznie wynika wycena nieruchomości według stanu na dzień wejścia w życie planu, bez uwzględnienia skutków podziału działki nr [...]. 3.6. Nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut naruszenia art. 4 pkt 16 ugn oraz § 4 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego Zgodnie bowiem z art. 4 pkt 16 ugn przez nieruchomość podobną należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Nieruchomość podobna nie może być więc utożsamiana z nieruchomością identyczną. Z treści zaś art. 153 ust. 1 ugn wynika, że w podejściu porównawczym ceny koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej. W dużym uproszczeniu można zatem stwierdzić, że jeżeli nieruchomości możemy ze sobą porównać wszystkimi cechami wpływającymi na cenę, to są one podobne w rozumieniu powyższej definicji (wyrok NSA z 17 marca 2020 r. sygn. akt II OSK 428/19). Dlatego też nie sposób odnosić się w ramach postępowania kasacyjnego do zasadności wybrania do porównań takich a nie innych nieruchomości, doboru nieruchomości pod względem podobieństwa, rozważań dotyczących czynników skutkujących wzrostem wartości nieruchomości. Aprioryczne twierdzenia strony, że dana nieruchomość nie jest podobna, jej wizja tego czym są nieruchomości podobne, jak i granic rynku, nie stanowi jednak wzorca dla stosowania przez organy art. 4 pkt 16 ugn. Niczym nieuzasadnione jest również stanowisko skarżącej, że analizując definicję "nieruchomości podobnej" można wysnuć wniosek, iż przedmiotem prawidłowo sporządzonej przez rzeczoznawcę wyceny nie powinny być fragmenty wycenianej nieruchomości, fikcyjnie wyodrębnione z uwagi na swoje przeznaczenie i osobno wyceniane, np. wyłącznie jako droga lub teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i usług, itp., dlatego że w ocenie skarżącej nie sposób uznać takie nieruchomości za nieruchomości podobne do nieruchomości wycenianej. Szczególne sytuacje planistyczne, tak jak w przedmiotowej sprawie, wymagają szczególnego podejścia. Skoro nieruchomość przed wejściem w życie planu miała mieszane przeznaczenie, to zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego dopuszczalna była odrębna wycena poszczególnych obszarów planistycznych. 3.7. W związku z tym, że wskazane zarzuty naruszenia prawa materialnego są nieusprawiedliwione, nie zasługiwał na uwzględnienie także zarzut naruszenia przepisu wynikowego tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa. 3.8. Z uwagi na powyższe niezasadny okazał się również zarzut naruszenia przepisów postepowania tj. art. 1 § 1 i 2 Pusa, art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 Kpa oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 Ppsa. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji zasadnie uznał, iż nie doszło do naruszenia przez organy obu instancji wskazanych przepisów Kpa. Tak w zaskarżonym wyroku jak i zaskarżonych decyzjach została przeprowadzona wymagana ocena operatu szacunkowego w zakresie jego zgodności z przepisami prawa. Wskazano, że zastosowane przez rzeczoznawcę podejście porównawcze, a w nim metoda porównywania parami pozwalały na określenie wartości nieruchomości. Podkreślić należy, że zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzeniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe (por. wyroki NSA z: 13 grudnia 2018 r. sygn. akt II OSK 411/18; z 17 marca 2020 r. sygn. akt II OSK 428/19 oraz z 12 stycznia 2021 r. sygn. akt II OSK 1408/19, z 25 maja 2021 r. sygn. akt II OSK 2458/18). 3.9. Reasumując, wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne. Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie w związku z czym należało ją oddalić na podstawie art. 151 Ppsa. Zgłoszone w skardze kasacyjnej zastrzeżenia co do prawidłowości sporządzenia operatu, na podstawie którego ustalona została wysokość opłaty, dotyczą faktycznie istoty wiadomości specjalnych rzeczoznawcy, tj. merytorycznej wartości wyceny. 3.10. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 Ppsa orzekł, jak w sentencji.