II OSK 2505/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Monika Czaplicka po rozpoznaniu w dniu 7 lipca 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 20 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Ke 576/18 w sprawie ze skargi M. S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 20 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 576/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z [...] czerwca 2018 r., znak: [...] w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia dotyczącego obowiązku nałożonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta K. z [...] listopada 2012 r., utrzymanej w mocy decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z [...] marca 2014 r., wykonania rozbiórki budynku usługowego (o pow. ok. 16 m2), wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w K., w rejonie budynku wielorodzinnego nr [...], oddalił skargę. Skargę kasacyjną, na podstawie art 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi od powyższego wyroku złożyła M. S., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1. art. 7 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. 2018 poz. 1314) (dalej; u.p.e.a.), poprzez jego błędną interpretację, a w konsekwencji pozbawione podstaw uznanie, że zastosowany wobec skarżącej środek egzekucyjny w postaci grzywny w celu przymuszenia był dla niej środkiem najmniej uciążliwym; 2. art. 30 u.p.e.a. poprzez jego niezastosowanie, mimo wystąpienia ustawowych przesłanek, a w konsekwencji pozbawione podstaw podzielenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach błędnego stanowiska [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie zastosowania środka egzekucyjnego niebędącego w rzeczywistości środkiem najmniej uciążliwym dla skarżącej; 3. art. 121 § 2 u.p.e.a. poprzez przyjęcie zastosowania grzywny w celu przymuszenia w maksymalnej wysokości 10 000,00 zł, bez rozważenia jakichkolwiek przesłanek zastosowania grzywny w najwyższym możliwym wymiarze, w szczególności sytuacji finansowej i majątkowej zobowiązanej oraz bez uzasadnienia zastosowanej wysokości grzywny; 4. art. 29 § 1 u.p.e.a. poprzez niezbadanie dopuszczalności egzekucji administracyjnej tytułu wykonawczego wystawionego [...] maja 2015 r. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta K. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach, względnie o zmianę zaskarżonego wyroku i uchylenie w całości postanowienia [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] czerwca 2018 r., znak: [...], a także poprzedzającego go postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta K. z [...] kwietnia 2018 r., znak: [...] oraz przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, względnie o uchylenie wyżej wskazanych postanowień i umorzenie postępowania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że skarżąca kasacyjnie od samego początku, a potem konsekwentnie na każdym etapie postępowania podkreślała, że w jej wypadku mniej dolegliwym środkiem w rozumieniu art. 7 § 2 i § 3 u.p.e.a. będzie wykonanie zastępcze. Nawet jeśli rozpoznający sprawę Sąd, odwołując się do doświadczenia życiowego i praktyki, przyjął, że grzywna w celu przymuszenia będzie środkiem mniej dolegliwym od wykonania zastępczego, w odwołaniu do zasady volenti non fit iniuria, poza sporem pozostaje, że w sposób najpełniejszy oceny tego powinna dokonać sama skarżąca kasacyjnie, nawet jeśli wybrany przez nią środek byłby, w ocenie organu, bardziej dotkliwy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis ten niestety nie został wskazany w podstawach kasacyjnych. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, iż strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie. Na wstępie należy zauważyć, że art. 7 § 2, 29 § 1, 30 i art. 121 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji adresowane są do organów administracji, a nie do sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny ich nie stosował, a zatem nie mógł ich naruszyć. Ewentualne niedostrzeżenie wadliwości procesowej w toku postępowania przed organami administracji należy kwestionować poprzez zarzut naruszenia przepisów procedury sądowoadministracyjnej (art. 151 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie lub art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) poprzez ich niezastosowanie) uregulowanej w ustawie – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w powiązaniu z przepisami ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zgodnie z ustawą z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w postepowaniu egzekucyjnym dotyczącym spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z prawa budowlanego może być zastosowana grzywna w celu przymuszenia (art. 119-126) lub wykonanie zastępcze (art. 127-135). Postępowanie egzekucyjne zgodnie z art. 1 ustawy ma przede wszystkim doprowadzić do wykonania obowiązku przez zobowiązanego nie przez organ. W myśl art. 7 § 2 wskazanej ustawy - organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku środków - stosuje środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje się, że co do zasady grzywna w celu przymuszenia wymierzana w sprawach z zakresu prawa budowlanego jest środkiem mniej uciążliwym niż wykonanie zastępcze (np. wyroki: NSA z 13 maja 2009 r. II OSK 767/08, 18 stycznia 2017 r. II OSK 1029/15, z 20 lutego 2019 r. II OSK 831/17, 16 maja 2019 r. II OSK 1565/17, 23 kwietnia 2020 r. II OSK 668/19). To wyłącznie od zobowiązanego zależy czy wykona nałożony obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego czy też poniesie koszty wymierzonej grzywny. Przy czym grzywna ma charakter zwrotny, gdyż zgodnie z art. 125 § 1 ustawy egzekucyjnej w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Ponadto na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte w celu przymuszenia mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75% lub w całości (art. 126 wyżej wymienionej ustawy). Taka okoliczność zwolnienia ze zobowiązania finansowego nie jest możliwa w sytuacji kiedy organ egzekucyjny wyda w stosunku do zobowiązanego postanowienie o wykonaniu zastępczym. Już somo to świadczy o tym, że wykonanie zastępcze jest bardziej dolegliwe dla skarżącego. Należy podkreślić też, że w przypadku nałożenia grzywny w celu przymuszenia, w przeciwieństwie do wykonania zastępczego, zobowiązany ma możliwość wyboru wykonawcy ciążącego na nim obowiązku rozbiórki budynku, a co za tym idzie wyboru, najkorzystniejszej w jego ocenie oferty. Zastosowanie grzywny w celu przymuszenia nie powoduje powstania po stronie podmiotu zobowiązanego żadnych dodatkowych kosztów – ponad te związane z wykonaniem nakazu rozbiórki w wyznaczonym terminie. Zgodnie przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, że grzywna w celu przymuszenia nie jest formą kary, lecz formą nacisku mającego za celu skłonienie zobowiązanego do określonego zachowania się poprzez dolegliwość finansową. Wykonanie zastępcze polega na wykonaniu nałożonego obowiązku przez inną osobę, na zlecenie organu egzekucyjnego i na koszt zobowiązanego (art. 128 § 1 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). Skarżący zostaje obciążony kosztami wynagrodzenia wykonawcy wyłonionego w drodze przetargu, a koszt ten z pewnością jest większy niż dobrowolne wykonanie obowiązku. Ponadto koszty te, w formie zaliczki, w razie braku dobrowolnego ich wpłacenia przez zobowiązanego podlegają ściągnięciu w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych, przed przystąpieniem do wykonania obowiązku przez wyłonionego w drodze przetargu wykonawcę. Dlatego mają racje organy orzekające i sąd I instancji, że z tych względów wybór środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia należało uznać za wybór środka mniej uciążliwego, a zatem spełnia on wymogi określone w art. 7 § 2 ustawy egzekucyjnej. Ponadto brzmienie art. 122 § 2 pkt 2) ustawy wskazuje, że to w zasadzie sam ustawodawca uznał ten środek egzekucyjny za mniej uciążliwy - Postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać: wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy będzie orzeczone wykonanie zastępcze. Dopiero po bezskutecznym upływie terminu wskazanego w postanowieniu będą nakładane dalsze grzywny lub będzie wydane postanowienie o wykonaniu zastępczym. W niniejszej sprawie organ egzekucyjny z urzędu zbadał dopuszczalność egzekucji. Najpierw skierowano do zobowiązanej upomnienie, a następnie prawidłowo został wystawiony tytuł wykonawczy, który dokładnie określił niewykonany obowiązek. Dlatego nie można zgodzić się z zarzutem naruszenia art. 29 § 1 ustawy egzekucyjnej. Nałożona grzywna w kwocie 10.000 zł jest także zgodna z przepisami ustawy o postepowaniu egzekucyjnym w administracji. Art. 121 § 2 ww. ustawy stanowi, iż każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10.000 zł. Organ, wymierzając grzywnę w celu przymuszenia w maksymalnej, dopuszczalnej w tej sprawie wysokości, kierował się zasadą uzasadnionego uznania, zasadą celowości i skuteczności zastosowanego środka. Nie można zarzucić, iż wysokość wymierzonej grzywny jest zbyt uciążliwa dla skarżącej kasacyjnie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego sąd I instancji za odwoławczym organem egzekucyjnym trafnie uznał, iż grzywna w wysokości 10.000 zł będzie zasadna i adekwatna do charakteru egzekwowanego obowiązku, a jednocześnie taka kwota winna zmotywować zobowiązaną do realizacji wymaganego obowiązku. Należało mieć na uwadze, że w niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego nie będą miały możliwości kilkukrotnego nakładania grzywny w celu przymuszenia, bowiem – na mocy art. 121 § 4 ustawy o postepowaniu egzekucyjnym w administracji – przy egzekucji obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa. W przedmiotowej sprawie M. S. od kilku lat nie wykonuje nałożonego na nią obowiązku rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego, w zasadzie uporczywie uchyla się od tego obowiązku. W takiej sytuacji wysokość grzywny nie może być symboliczna, ale powinna stanowić finansową presję na zobowiązaną. W sprawie organy egzekucyjne rzeczywiście nie poczyniły ustaleń co do sytuacji finansowej i majątkowej skarżącej kasacyjnie ale decyzja została uzasadniona w sposób wyczerpujący, zindywidualizowanymi przesłankami, nie przekroczono granic swobodnego uznania. Ponadto jak słusznie zauważył sąd wojewódzki grzywna nie jest karą, a skoro tak to na jej wysokość nie powinny w istotny sposób wpływać cechy osobowe zobowiązanego w tym jego sytuacja osobista, zdrowotna, finansowa i majątkowa. W orzecznictwie wielokrotnie zwracano uwagę (por. wyrok NSA z 16 lutego 2006r., II OSK 1148/04, LEX nr 164945), że z treści art. 121 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie można wywodzić, że organ ma obowiązek uzasadnienia wysokości zastosowanej grzywny w celu przymuszenia możliwościami finansowymi zobowiązanego tym bardziej, że jej celem jest wykonanie nałożonego przez organ administracji obowiązku, zaś w przypadku jego wykonania, grzywna ta podlega umorzeniu (art. 125 ustawy egzekucyjnej). Mając na uwadze, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.