II OSK 2050/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 7 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 21 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 81/19 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. na postanowienie Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 listopada 2018 r., nr P.7723.14.2018 11KL w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia zarzutów do postępowania egzekucyjnego oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie. Wyrokiem z dnia 21 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 81/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę [...] Sp. z o.o. na postanowienie Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 listopada 2018 r., nr P.7723.14.2018 11KL, w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia zarzutów do postępowania egzekucyjnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] Sp. z o.o. reprezentowana przez pełnomocnika będącego adwokatem. Wyrok zaskarżyła w całości. Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 58 § 1 i § 2 K.p.a. poprzez przyjęcie, iż uchybiony został termin 7 dniowy do złożenia wniosku o przywrócenie ustawowego terminu, co skutkowało w konsekwencji odmową przywrócenia terminu do wniesienia zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego w celu wyegzekwowania od [...] Sp. z o.o. obowiązku wynikającego z tytułu wykonawczego znak PINB.45.2.2018 z dnia 23 kwietnia 2018 r., 2. art. 10 § 1 K.p.a. i art. 40 § 2 K.p.a. poprzez niezapewnienie stronie możliwości czynnego jej udziału w sprawie z uwagi na niedoręczenie tytułu wykonawczego ustanowionemu pełnomocnikowi w sprawie. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, na podstawie art. 203 oraz art. 205 § 2 P.p.s.a. Ponadto, na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a. wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Zarządzeniem Przewodniczącego z dnia 25 stycznia 2022 r., poinformowano strony, że wobec ograniczeń w orzekaniu wynikających z przepisów ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.), skarżący kasacyjnie może zrzec się rozprawy i jeżeli pozostałe strony w terminie określonym w art. 182 § 2 P.p.s.a. nie zażądają rozprawy, to sąd taką skargę kasacyjną rozpozna na posiedzeniu niejawnym. Pismem z dnia 4 kwietnia 2022 r. pełnomocnik wnoszącej kasację zrzekł się przeprowadzenia rozprawy. Pismem z dnia 5 kwietnia 2022 r. Warmińsko-Mazurski WINB wniósł o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Spełnione zostały zatem określone w art. 182 § 2 P.p.s.a. warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Zaskarżonym postanowieniem Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, dalej: "Warmińsko-Mazurski WINB", utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M., dalej: "PINB", odrzucające wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym. Przed bezpośrednim odniesieniem się do podstaw kasacji, konieczne jest więc krótkie scharakteryzowanie procedury, w której te czynności procesowe, czyli zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym, mogą być dokonane. Przepis art. 27 § 1 pkt 9 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (w dacie wydania zaskarżonego postanowienia: Dz. U. z 2018 r. poz. 1314 ze zm.), dalej: "u.p.e.a.", stanowił, że tytuł wykonawczy zawiera pouczenie zobowiązanego o przysługującym mu w terminie 7 dni prawie zgłoszenia do organu egzekucyjnego zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Tak więc zobowiązany mógł zgłosić zarzuty w terminie 7 di od daty doręczenia mu tytułu wykonawczego. Zobowiązanym w niniejszej sprawie jest [...] Sp. z o.o. Tytuł wykonawczy został doręczony zobowiązanej w dniu 10 maja 2018 r. Skoro zarzuty zostały wniesione w dniu 25 września 2018 r., to znaczy, że termin nie został dochowany. We wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia zarzutów zobowiązana podała dwie powiązane ze sobą przyczyny niedochowania terminu. Nie kwestionując doręczenia jej tytułu wykonawczego skarżąca stwierdziła, że "po otrzymaniu tytułu wykonawczego spółka mając świadomość, iż wszelka korespondencja winna być doręczana pełnomocnikowi Spółki, nie złożyła w wymaganym czasie zarzutów". Nie przesądzając, czy ewentualnie wadliwe doręczenie tytułu wykonawczego zobowiązanej Spółce zamiast jej pełnomocnikowi może stanowić w okolicznościach niniejszej sprawy przyczynę niedochowania terminu, skutkującą przywrócenie terminu do wniesienia zarzutów, zauważyć trzeba, że o okoliczności tej zobowiązana dowiedziała się z chwilą doręczenia jej tytułu wykonawczego. Skoro w dniu 17 maja 2018 r. pełnomocnik zobowiązanej dokonał w sprawie egzekucyjnej czynności procesowej polegającej na przedłożeniu do organu egzekucyjnego pełnomocnictwa procesowego, to znaczy, że najpóźniej tego dnia ustała przyczyna stanowiąca przeszkodę dochowania terminu. Zobowiązana, będąc już reprezentowana w postępowaniu egzekucyjnym przez pełnomocnika, mogła dokonać czynności procesowej wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jej dokonania. Podkreślić trzeba, że do dnia 17 maja 2018 r. termin jeszcze nie upłynął, gdyż tytuł wykonawczy został doręczony zobowiązanej w dniu 10 maja 2018 r. Zakładając jednak, że przystąpienie przez pełnomocnika do działań procesowych, oparte o udzielone pełnomocnictwo, nastąpiło 17 maja 2018 r., nie można wykluczyć opóźnienia w złożeniu wniosku o przywrócenie terminu. W skardze, a niw skardze kasacyjnej nie wykazano, że zaszły nadzwyczajne okoliczności uniemożliwiające zapoznanie się przez pełnomocnika z dokumentacją sprawy będącą w posiadaniu Spółki, a w konsekwencji nie wykazano, że przyczyna niedochowania terminu nie ustała z dniem 17 maja 2018 r. Z akt sprawy wynika nadto, że w dniu 16 lipca 2018 r. pełnomocnikowi Spółki doręczono postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia oraz pismo PINB z dnia 12 maja 2018 r. stanowiące odpowiedź na pismo pełnomocnika z dnia 20 kwietnia 2018 r. .W świetle art. 122 § 1 oraz art. 32 u.p.e.a. jest oczywiste, że była to kolejna czynność procesowa usuwająca, istniejącą teraz już tylko w przekonaniu zobowiązanej Spółki, przeszkodę do wniesienia zarzutów. W uzasadnieniu postanowienia o nałożeniu grzywny wskazano m.in., że PINB w M. działając jako wierzyciel skierował do [...] Sp. z o.o. upomnienie z dnia 9 kwietnia 2018 r., wzywając zobowiązana do wykonania obowiązku nałożonego decyzją PINB z dnia 28 listopada, utrzymaną w mocy decyzją Warmińsko-Mazurskiego WINB z dnia 2 marca 2015 r., tj. rozbiórki będącego w budowie basenu, na działce nr [...], Obr. [...], gm. M.. W dniu 23 kwietnia 2018 r. organ egzekucyjny wystawił tytuł wykonawczy na [...] Sp. z o.o. PINB dodał, że tytuł został odebrany w dniu 10 maja 2018 r. Zobowiązana nie wniosła zarzutów i nie zlikwidowała samowoli budowlanej. W konsekwencji trafne jest stanowisko organów oraz Sądu pierwszej instancji, że złożenie przez zobowiązaną prośby o przywrócenie terminu do wniesienia zarzutów w dniu 25 września 2018 r. nastąpiło po upływie terminu do złożenia takiej prośby, określonego w art. 58 § 2 K.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a. Niezależnie od bezzasadności podniesionej w kasacji tezy o naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 58 § 1 i 2 K.p.a., jako bezzasadny należy ocenić także zarzut naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. i art. 40 § 2 K.p.a. W myśl art. 40 § 2 zdanie pierwsze K.p.a., jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. W sytuacji, w której zgłaszający się w imieniu strony pełnomocnik nie przedkłada pełnomocnictwa, jego pismo o zgłoszeniu się w imieniu strony jest obarczone brakiem formalnym, w odniesieniu do którego organ powinien uruchomić tryb określony w art. 64 § 2 K.p.a. Do czasu uzupełnienia braku formalnego w postaci dołączenia do akt oryginału pełnomocnictwa lub urzędowo poświadczonego odpisu pełnomocnictwa, przy czym adwokat sam może uwierzytelnić odpis udzielonego mu pełnomocnictwa (art. 33 § 2 K.p.a.), nie ma podstaw do traktowania zgłaszającego się adwokata jako pełnomocnika. Jedyna czynność procesowa jaka powinna być z jego udziałem na tym etapie postępowania przeprowadzona to doręczenie mu wezwania do uzupełnienia braków formalnych. Za miarodajną chwilę powstania obowiązku doręczania pism pełnomocnikowi nie można w każdej sytuacji przyjmować chwili zgłoszenia się pełnomocnika. Pismo doręczone pełnomocnikowi, który nie wykonałby wezwania do usunięcia braków i nie przedłożyłby pełnomocnictwa, nie wywołałoby w odniesieniu do strony skutków prawnych. Z drugiej strony, nie ma podstaw do powstrzymania się organu od czynności procesowych. Skoro upomnienie wystosowane do strony w trybie art. 15 u.p.e.a. okazało się bezskuteczne, obowiązkiem organu egzekucyjnego było wystawienie tytułu wykonawczego, umożliwiające doprowadzenie do realizacji obowiązku. Odnosząc się do powołania się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej na wyrok NSA z dnia 23 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 521/10, zauważyć należy, że wnosząca kasację nie przytoczyła precyzyjnie wypowiedzi NSA zawartej w uzasadnieniu tego wyroku. Sąd sformułował wówczas stanowisko, że o obowiązku wynikającym z art. 40 § 2 K.p.a. można mówić od ustanowienia pełnomocnictwa. Nadto, NSA stwierdził, że skoro w dacie doręczenia decyzji strona nie była reprezentowana przez pełnomocnika, ustanowienie pełnomocnictwa kilka miesięcy później nie obliguje organu do ponownego doręczenia decyzji – tym razem pełnomocnikowi. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.