II OSK 2501/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon (spr.) sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant starszy asystent sędziego Aleksandra Tokarczyk po rozpoznaniu w dniu 6 lipca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 16 kwietnia 2020 r. sygn. akt II SA/Gd 97/20 w sprawie ze skargi S. M. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 20 grudnia 2019 r. nr WOP.7722.174.2019.MK w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oraz obowiązku przedstawienia określonych dokumentów oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 97/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), oddalił skargę S. M. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 20 grudnia 2019 r. w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oraz obowiązku przedstawienia określonych dokumentów. S. M. złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisu postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. polegające na braku uchylenia postanowienia Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 20 grudnia 2019 r., mimo że postanowienie to naruszyło: a) art. 7 i 77 k.p.a. mający wpływ na treść rozstrzygnięcia, poprzez niedokładne, wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy polegające na braku ustalenia dotychczasowego sposobu zagospodarowania działki nr [...] obręb ewidencyjny B., gmina K., a co związane było z brakiem zebrania dokumentów potwierdzających jaki budynek i o jakich parametrach znajdował się wcześniej na działce oraz czy został on rozebrany w całości czy w części, w związku z czym organ nie był w stanie ustalić czy przed wstrzymaniem prac miała miejsce - wymagająca pozwolenia na budowę albo zgłoszenia – budowa budynku, czy też - nie wymagająca uzyskania pozwolenia czy dokonania zgłoszenia - jego przebudowa, b) art. 7 i 77 k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 1a i 2a ustawy Prawo budowlane mające wpływ na treść rozstrzygnięcia, poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy polegające na dowolnym przyjęciu kategorii do której budynek należy zaliczyć, co związane było z brakiem oceny czy budynek znajdujący się na wyżej opisanej nieruchomości spełnia cechy wymienione w art. 29 ust. 1 pkt 1a ustawy Prawo budowlane, tj. czy jest to wolno stojący budynek mieszkalny jednorodzinny, którego obszar oddziaływania mieści się w całości na działce na której został zaprojektowany, przy jednoczesnym dowolnym przyjęciu, że jest to budynek o parametrach większych niż przewidziane w art. 29 ust. 1 pkt 2a ustawy Prawo budowlane, Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259; dalej: p.p.s.a.) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Wbrew zarzutom kasacyjnym Sąd Wojewódzki prawidłowo ocenił zaskarżone postanowienie Pomorskiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, akceptując ustalenia faktyczne i prawne wskazujące na prowadzenie robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, co warunkowało wydanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego postanowienia na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, wszczynającego postępowanie legalizacyjne co do budowy przedmiotowego budynku. Niezasadnie zarzucono w skardze kasacyjnej naruszenie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 1a i 2a Prawa budowlanego, bowiem materiał dowodowy zebrany w toku postępowania administracyjnego pozwolił na wyjaśnienie okoliczności istotnych dla kwalifikacji prawnej realizowanego przez skarżącą obiektu budowlanego. Jak słusznie wskazał Sąd Wojewódzki, zasadniczym kryterium pozwalającym na rozróżnienie wolno stojącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego (art. 29 ust. 1 pkt 1a Prawa budowlanego) oraz wolno stojącego parterowego budynku rekreacji indywidualnej (art. 29 ust. 1 pkt 2a Prawa budowlanego) jest funkcja, jaką ma pełnić dany budynek – w pierwszym przypadku chodzi o zaspokojenie stałych potrzeb mieszkaniowych, a w drugim potrzeb wypoczynku okresowego (czasowego). Organy nadzoru budowlanego, dokonując oceny w zakresie kategorii budowanego obiektu oparły się zasadniczo na oświadczeniu inwestora złożonym do protokołu z przeprowadzanej wizji w terenie, zgodnie z którym przedmiotowy budynek ma pełnić docelowo funkcję rekreacji indywidualnej. Co ważne, skarżący będąc inwestorem w dalszym toku sprawy nie zakwestionował podanego do protokołu przeznaczenia budynku, a przede wszystkim nie negował kwalifikacji obiektu w złożonym zażaleniu. W takiej sytuacji organ wojewódzki uprawniony był do uwzględnienia oświadczenia inwestora jako zgodnego ze stanem obiektywnym, skoro nie pozostawało ono sprzeczne z innymi dowodami lub okolicznościami znanymi organowi z urzędu. Brak przesłanek do podważenia oświadczenia inwestora o rekreacyjnej funkcji budowanego budynku sprawił, że nie było potrzeby podejmowania dodatkowych czynności wyjaśniających w tym zakresie. Ubocznie należy zauważyć, że nawet zakwalifikowanie spornego budynku jako mieszkalnego jednorodzinnego również wymagałoby wszczęcia postępowania legalizacyjnego w trybie art. 49b Prawa budowlanego, gdyż przystąpiono do budowy bez wymaganego zgłoszenia. Niezrozumiały jest ponadto zarzut kasacyjny wskazujący na dowolne przyjęcie parametrów przedmiotowego budynku, podczas gdy pomiary dokonane podczas oględzin nie zostały w żaden sposób zanegowane, w szczególności nie podano w zażaleniu, skardze, a także skardze kasacyjnej innych wymiarów budynku niż ustalone w kontrolowanych postanowieniach. Wobec powyższego prawidłowym było stwierdzenie organów obu instancji oraz Sądu Wojewódzkiego, że z uwagi na przekroczenie powierzchni określonej w art. 29 ust. 1 pkt 2a Prawa budowlanego (ponad 35m²) dla budowy przedmiotowego budynku wymagane było pozwolenie, którego inwestor nie uzyskał. Chybiony okazał się również zarzut kasacyjny odnoszący się do naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a. w kontekście kwalifikacji spornych robót budowlanych jako budowy, ewentualnie przebudowy. Przede wszystkim należy zauważyć, że organy obu instancji nie były obowiązane do szerszego prowadzenia postępowania wyjaśniającego w sytuacji, gdy za wiarygodne uznano oświadczenie inwestora o budowaniu budynku w miejscu istniejącego obiektu budowlanego, który został rozebrany z uwagi na zły stan techniczny. Konieczne jest przypomnienie, że w zażaleniu skarżący nie zakwestionował podanych przez organ powiatowy okoliczności związanych z rozebraniem poprzedniego obiektu budowlanego i rozpoczęciem od nowa budowy przedmiotowego budynku. Dopiero podniesienie w skardze kwestii przebudowy skutkowało tym, że Sąd Wojewódzki był obowiązany odnieść się do tego zarzutu, co uczynił w sposób wyczerpujący. Mianowicie Sąd Wojewódzki, opierając się na całości materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, wskazał trafnie na decyzję PINB z 21 lipca 2009 r. dotyczącą wybudowanego w warunkach samowoli parterowego budynku o konstrukcji drewnianej składającej się z obudowanego barakowozu, tarasu i części dobudowanej. Kierując się definicją przebudowy, wynikającą z art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego, Sąd Wojewódzki wywiódł zasadnie, że nie mogła ona mieć miejsca w rozpatrywanym przypadku, skoro budowa budynku murowanego poprzedzona została rozebraniem obiektu drewnianego składającego się z obudowanego barakowozu oraz tarasu - o wymiarach powierzchni 38,76 m², a więc mniejszych niż nowo realizowanego obiektu. Zgodzić się należało z konstatacją Sądu Wojewódzkiego, że skoro poprzedni obiekt został rozebrany, a więc przestał istnieć, to wykonanie w jego miejscu innego rodzajowo obiektu nie mogło być traktowane jako przebudowa, gdyż do tego wymagana jest, aby obiekt podlegający przebudowie nadal istniał. Nie sposób bowiem dokonać przebudowy czegoś, czego nie ma, tym bardziej, że definicja przebudowy nie przewiduje ingerencji w trwałość obiektu, a jedynie niektóre niecharakterystyczne jego parametry. W rezultacie akceptacji podlegały ustalenia organów nadzoru co do wykonania nowego budynku w miejscu poprzednio rozebranego obiektu. W konsekwencji Sąd Wojewódzki prawidłowo wskazał na zasadność wydanego w sprawie postanowienia w trybie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, a więc wstrzymania prowadzonych przez inwestora robót budowlanych oraz nałożenia obowiązku przedstawienia dokumentów określonych przez powiatowy organ nadzoru, stosownie do treści art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego. Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu, zgodnie z art. 184 p.p.s.a. ----------------------- 5