II OZ 401/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 lipca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia F. K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SA/Po 164/23 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia w sprawie ze skargi F. K. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 stycznia 2023 r. nr WOA.7722.93.2022.MKA w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych postanawia: oddalić zażalenie.

Uzasadnienie. Postanowieniem z dnia 11 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SA/Po 164/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odmówił wstrzymania wykonania postanowienia Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 stycznia 2023 r. nr WOA.7722.93.2022.MKA w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych. Sąd wskazał, że wykonalność zaskarżonego postanowienia odnosi się do kwestii wstrzymania prowadzonych robót budowlanych. Zaskarżone postanowienie nie ma charakteru kończącego postępowanie i załatwiającego co do istoty kwestię legalizacji. Celem wstrzymania prowadzenia robót jest w istocie rozważenie przez organ jakie nakazy, względnie zakazy w odniesieniu do prowadzonej budowy powinny zostać wydane, jak również umożliwienie stronie złożenia wniosku o legalizację samowoli budowlanej. Dopiero ewentualne wydanie w ramach prowadzonego postępowania decyzji o nakazie rozbiórki spowoduje powstanie skutków, do których odnosi się skarżący. Ponadto sama konieczność złożenia wniosku o legalizację nie skutkuje wystąpieniem zagrożeń, o których mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a. Wprawdzie złożenie wniosku o legalizację wszczyna dalszy etap postępowania administracyjnego, na którym aktualizuje się obowiązek nałożenia na stronę, w drodze postanowienia, przedłożenia określonej dokumentacji i ewentualnie w tym można byłoby upatrywać wystąpienia znacznej szkody w sferze finansowej, jednakże na dzień orzekania przez Sąd pierwszej instancji nie zostało ono wydane. W tym kontekście Sąd wskazał, że wystąpienie niebezpieczeństw, o jakich mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a. musi być realne, a nie czysto hipotetyczne, a sytuacja powyższa, jeszcze w przedmiotowej sprawie nie nastąpiła. W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżący wniósł o zmianę zaskarżonego postanowienia i wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania wywołanych niniejszym zażaleniem. Zarzucił naruszenie art. 61 § 3 P.p.s.a. poprzez przyjęcie, iż niewstrzymanie wykonalności zaskarżonego postanowienia nie rodzi niebezpieczeństwa wyrządzenia skarżącemu znacznej szkody oraz spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W uzasadnieniu zażalenia skarżący podniósł, że wydanie przez PINB w L. postanowień z dnia 18 sierpnia 2021 r. uruchamia proces, którego efektem będzie albo złożenie przez skarżącego wniosku legalizacyjnego, a w dalszej kolejności uiszczenie opłaty legalizacyjnej albo rozebranie garażu przez skarżącego albo też wykonanie rozbiórki w trybie egzekucyjnym. Każda z tych możliwości wiąże się dla skarżącego zarówno z wyrządzeniem znacznej szkody, jak i z trudnymi do odwrócenia skutkami. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 61 § 3 P.p.s.a., sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Zatem to na wnioskodawcy spoczywa obowiązek wykazania, że w danej sprawie zachodzą okoliczności uzasadniające wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. Przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu nie można utożsamiać z oceną legalności wydanych rozstrzygnięć administracyjnych. Celem instytucji wstrzymania wykonania aktu (czynności) jest jedynie tymczasowe ukształtowanie stosunków do czasu merytorycznego rozpoznania sprawy przez sąd. Z powyższego wynika, że sąd wyłącznie bada zaistnienie przesłanek określonych w art. 61 § 3 P.p.s.a. przede wszystkim w oparciu o okoliczności wskazane we wniosku. Sprawa, w której zostało wydane zaskarżone postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 stycznia 2023 r. dotyczy oceny legalności wykonywanych robót budowlanych, czemu służy wdrożenie trybu tzw. legalizacyjnego, który przewidują przepisy Prawa budowlanego, w którym, o ile zachodzą przesłanki, możliwe jest wstrzymanie przez organ nadzoru budowlanego robót budowlanych. Tego rodzaju wstrzymanie robót budowlanych to kwestie merytoryczne w sprawie, które nie mogą być przedmiotem oceny na etapie wniosku o wstrzymanie wykonania aktu administracyjnego. Wynika z tego, że na aktualnym etapie postępowania władnym do wstrzymania robót budowlanych jest organ nadzoru budowlanego, oczywiście tylko w przypadku spełnienia przesłanek przewidzianych w Prawie budowlanym. Zauważyć należy, że postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych nie kończy sprawy i jej nie załatwia. Innymi słowy, jego wstrzymanie nie jest możliwe na podstawie art. 61 § 3 P.p.s.a., ponieważ dopiero wydanie takiego postanowienia uruchamia tryb postępowania naprawczego prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego. Konsekwencją wydania tego postanowienia może być nałożenie na podmiot indywidualny określonego obowiązku, którego wykonanie w zależności od realiów konkretnej sprawy może zostać objęte ochroną tymczasową. W efekcie, wstrzymanie wykonania postanowienia nakazującego wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych byłoby przyzwoleniem na dalsze prowadzenie prac, mimo stwierdzonej samowoli budowlanej. Działanie takie stałoby w sprzeczności z regulacją Prawa budowlanego dotyczącą czasowego wstrzymania prowadzenia robót budowlanych. Poza tym, zaskarżone postanowienie nie wywołuje skutku w postaci nakazu rozbiórki, ponieważ to dopiero w odrębnej decyzji organ nadzoru budowlanego będzie mógł wydać stosowny nakaz, który ewentualne w wyniku jej zaskarżenia do sądu administracyjnego będzie uprawniał skarżącego do skorzystania z ochrony tymczasowej jaką przewiduje art. 61 § 3 P.p.s.a. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 1 i 2 P.p.s.a., postanowił jak w sentencji.