II OSK 250/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stankowski sędzia del. WSA Grzegorz Antas Protokolant: asystent sędziego Karol Kowalski po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością [...] sp.k. z siedzibą, w K., od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, z dnia 4 października 2023 r. sygn. akt II SA/Kr 897/23, w sprawie ze skargi H. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością [...] sp.k. z siedzibą w K., na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie, z dnia 24 maja 2023 r. nr SKO.Z/4100/22/2023, w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o samodzielności lokali, 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 8 marca 2023 r. znak: AU-01-7.7120.147.2023.MPS 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz H. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością [...] sp.k. z siedzibą w K. kwotę 1294 (słownie: jeden tysiąc dwieście dziewięćdziesiąt cztery) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 4 października 2023 r. o sygn. II SA/Kr 897/23 oddalił skargę [...] Spółka z o.o. [...] Spółka komandytowa z siedzibą w K. (dalej: skarżąca, skarżąca kasacyjnie) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie (dalej: SKO, organ) z 24 maja 2023 r. znak SKO.Z/4100/22/2023 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o samodzielności lokali. W uzasadnieniu wydanego wyroku Sąd przywołał mające zastosowanie w sprawie przepisy, wskazując, że ramy prawne sądowej kontroli skarżonego postanowienia w aspekcie prawa materialnego wyznaczają przede wszystkim przepisy ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali w brzmieniu obwiązującym na dzień jego wydania (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1048, dalej: "u.w.l."). Sąd stwierdził w szczególności, że objęte wnioskiem lokale są wydzielone trwałymi ścianami w obrębie budynku. Nie stanowią także części składowych innych lokali. Każdy z lokali jest dostępny z ogólnej komunikacji budynku. Spełniają one zatem wymogi samodzielności w sensie technicznym. Sporne pozostaje natomiast, czy lokale spełniają warunki samodzielnego lokalu w znaczeniu funkcjonalnym. Sąd nie podzielił argumentów skarżącej, jakoby pomieszczenia biurowe mogły funkcjonować samodzielnie bez pomieszczeń pomocniczych, zwłaszcza higieniczno-sanitarnych. Uznał, że proponowane do wydzielenia lokalne nie spełniają przesłanki samodzielności funkcjonalnej wynikającej z art. 2 ust. 2 u.w.l. w zw. z § 3 pkt 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1225, dalej: "r.w.t."). Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego Sąd I instancji uznał ten zarzut za niezasadny. Wobec wydania przez Prezydent Miasta Krakowa zaświadczenia dotyczącego ustanowienia odrębnych lokali biurowych w budynku nr 14 przy ul. C. w K., gdzie wnioskodawcą była spółka powiązana ze skarżącą, tj. spółka [...] Sp. z o.o. Sp. K. i uznania, że budynek nr 14 oraz budynek nr 16 (w którym to znajdują się lokale biurowe, których niniejsza sprawa dotyczy) są bliźniacze, Sąd podkreślił, że istnienie rozstrzygnięcia organu w sprawie budynku nr 14 nie świadczy jeszcze o istnieniu utrwalonej praktyki administracyjnej. Skargę kasacyjną od powołanego wyroku Sądu I instancji wywiodła skarżąca, reprezentowana przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.; dalej "p.p.s.a."), zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 3 § 1 i § 2 oraz art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, poprzez nieprawidłowe wykonanie funkcji kontrolnej działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, której efektem jest oddalenie skargi, w sytuacji, gdy ze względu na wskazane w skardze naruszenia przepisów prawa materialnego oraz procesowego skarga winna była zostać uwzględniona, 2. art. 3 § 1 i § 2 oraz art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 775, dalej: "Kpa."), w tym w szczególności art. 8 § 2 Kpa., poprzez błędną wykładnie i przyjęcie, iż wydanie postanowienia w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o samodzielności lokali pomimo faktu, w którym w identycznym stanie faktycznym i prawnym organ takie zaświadczenie wydał, "a także zmiana interpretacji prawa", nie jest naruszeniem zasady pogłębiania zaufania, w tym także uprawnionych oczekiwań, 3. art. 3 § 1 i § 2 oraz art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 217 § 2 pkt 2 Kpa. w zw. z art. 2 ust. 2 i ust. 3 u.w.l., poprzez nieprawidłowe wykonanie funkcji kontrolnej działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, której efektem jest błędne uznanie, iż organ może w trybie zaświadczenia dokonywać nie tylko potwierdzenia danego stanu rzeczy, ale może również dokonywać oceny jakie pomieszczenia pomocnicze musi zawierać lokal, aby funkcjonalnie można byłoby przyjąć, że będzie zaspakajał potrzeby konkretnego lokalu. Na zasadzie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucono również naruszenie następujących przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj.: 1. art. 2 ust 2 u.w.l. poprzez jego błędną interpretację i uznanie, iż przedmiotowe lokale biurowe, które bezspornie spełniają przesłankę samodzielności w sensie technicznym, w ocenie Sądu nie spełniają jednak tej przesłanki w sensie funkcjonalnym, rozumianej jako obligatoryjne zlokalizowanie w obrębie lokalu biurowego pomieszczenia pomocniczego, w szczególności higieniczno-sanitarnego, 2. § 3 pkt 11 r.w.t. poprzez uznanie, iż warunkiem obligatoryjnym, który musi spełniać lokal samodzielny jest posiadanie lokali pomocniczych i to w obrębie tego lokalu. W oparciu o zaprezentowane zarzuty wniesiono, na zasadzie art. 188 p.p.s.a., o uwzględnienie skargi kasacyjnej poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie sprawy i orzeczenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. uchylenia postanowienia SKO, a także zobowiązanie na podstawie art. 145a § 1 p.p.s.a. Prezydenta Miasta Krakowa do wydania zaświadczenia o stwierdzeniu samodzielności lokali o przeznaczeniu innym niż mieszkalne (wskazano numery lokali) w budynku nr 16 przy ul. C. w K., w terminie 7 dni od otrzymania zwrócenia akt organowi; w przypadku uznania, że brak jest podstaw do zastosowania art. 188 p.p.s.a., na zasadzie art. 185 § 1 p.p.s.a., o uwzględnienie skargi kasacyjnej poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji. Na zasadzie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a. wniesiono o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z kopii dokumentów: zaświadczenie z 13 października 2016 r. dotyczące samodzielności lokalu nr 1.1 znajdującego się w budynku nr 10 przy ul. Z. w K. oraz inwentaryzacja architektoniczno-budowlana dotycząca ww. lokalu, na okoliczność treści, w tym w celu stwierdzenia, iż w tym samym stanie prawnym i faktycznym podmiot powiązany ze skarżącą kasacyjnie otrzymał stosowne zaświadczenie o samodzielności lokalu, przy czym przeprowadzenie wskazanych dowodów nie spowoduje zwłoki w rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. Wniesiono ponadto o zasądzenie na rzecz skarżącej kasacyjnie od organu zwrotu kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia jej praw. W piśmie procesowym z 4 września 2025 r. ustanowiony w miejsce dotychczasowego pełnomocnika skarżącej kasacyjnie – radca prawny uzupełnił uzasadnienie podstaw kasacyjnych, nie podnosząc, jak stwierdził, nowych zarzutów w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, mając jedynie obowiązek wzięcia pod rozwagę z urzędu nieważności postępowania. Wobec niestwierdzenia nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), kontrola instancyjna ograniczała się jedynie do oceny wskazanych w skardze kasacyjnej podstaw. Zagadnieniem, które wymaga rozstrzygnięcia w rozpatrywanej sprawie jest odniesienie się do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego – art. 2 ust. 2 u.w.l. i udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy samodzielnym lokalem wykorzystywanym zgodnie z przeznaczeniem na cele inne niż mieszkalne, w rozumieniu tego przepisu, może być lokal, dla którego pomieszczenia pomocnicze (higieniczno-sanitarne) zlokalizowane są poza jego obrębem. Aby lokal mógł być przedmiotem odrębnej własności musi być lokalem samodzielnym (art. 2 ust. 1 u.w.l.). Atrybuty samodzielności lokali nie zostały w ustawie bliżej opisane, jednak jak przyjmuje się w orzecznictwie i doktrynie, charakteryzuje się ona tym, że właściciel i inne osoby korzystające z lokalu mają do niego swobodny dostęp, a także tym, że korzystanie z lokalu zgodnie z jego funkcją nie wymaga korzystania z innych lokali. Jak stanowi art. 2 ust. 2 zdanie pierwsze u.w.l., samodzielnym lokalem mieszkalnym, w rozumieniu ustawy, jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Przepis ten stosuje się odpowiednio również do samodzielnych lokali wykorzystywanych zgodnie z przeznaczeniem na cele inne niż mieszkalne, tak zdanie drugie art. 2 ust. 2 danej ustawy. Z kolei zgodnie z art. 2 ust. 4 u.w.l. do lokalu mogą przynależeć, jako jego części składowe, pomieszczenia, choćby nawet do niego bezpośrednio nie przylegały lub były położone w granicach nieruchomości gruntowej poza budynkiem, w którym wyodrębniono dany lokal, a w szczególności: piwnica, strych, komórka, garaż, zwane dalej "pomieszczeniami przynależnymi". W orzecznictwie i piśmiennictwie wskazuje się, że położenie pomieszczeń pomocniczych w obrębie lokalu nie jest konieczne (tak: R. Strzelczyk, [w:] R. Strzelczyk, A. Turlej, Własność lokali. Komentarz, Warszawa 2010, s. 58; wyroki NSA o sygn.: I OSK 1531/08, I OSK 1449/10, I OSK 1479/10; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie https://cbois.nsa.gov.pl/cbois/query, dalej "CBOSA"). Zwraca się ponadto uwagę na konieczność stosowania przepisu art. 2 ust. 2 u.w.l. odpowiednio, w sprawach dotyczących lokali z innym przeznaczeniem, aniżeli cele mieszkalne. "Odpowiednio – przy uwzględnieniu różnic celów, funkcji i związanych z tym standardów technicznych – definicję ustawową samodzielnego lokalu mieszkalnego należy odnosić do lokali o innym przeznaczeniu". (tak: R. Dziczek [w:] Własność lokali. Komentarz. Wzory pozwów i wniosków sądowych, wyd. VIII, Warszawa 2021, art. 2). Autor dostrzega odmienne standardy techniczne, cele i funkcje takiego lokalu, w stosunku do lokalu mieszkalnego. Należy badać tę kwestię w każdym aspekcie, także w zakresie dotyczącym wyposażenia lokalu w pomieszczenia pomocnicze, w tym higieniczno-sanitarne. Lokale te nie będą wykorzystywane do zamieszkiwania, a więc stałego przebywania w nich, a jedynie w celu wykonywania czynności biurowych, także doraźnie – w dobie upowszechniania pracy zdalnej. Akcentuje, że wymaganie wyposażenia każdego pomieszczenia biurowego w pomieszczenie higieniczno-sanitarne, gdy dostęp do takich pomieszczeń wspólnych będzie zapewniony, jawi się jako zupełnie nieuzasadnione. Z definicji samodzielnego lokalu zawartej w art. 2 ust. 2 u.w.l. wynika jedynie wymóg, aby izba lub zespół izb był wydzielony trwałymi ścianami w obrębie budynku, odnośnie zaś do pomieszczeń pomocniczych ustawodawca wymaga, aby służyły one zaspakajaniu określonej funkcji. I tak, w przypadku lokali mieszkalnych – zaspakajaniu potrzeb mieszkaniowych, a w przypadku lokali o innym przeznaczeniu – funkcji, którą ma spełniać ten lokal. Nie sposób wywieźć z danej normy obowiązku zlokalizowania pomieszczenia pomocniczego w obrębie samego lokalu, a zatem nie powinno budzić wątpliwości, że pomieszczenia pomocnicze mogą być zlokalizowane poza obrębem lokalu, w szczególności innego niż mieszkalny, przewidzianego dla celów biurowych. Pogląd, zgodnie z którym możliwe jest występowanie pomieszczeń pomocniczych poza obrębem lokalu, znajduje aprobatę w orzecznictwie (tak: wyrok NSA o sygn. I OSK 1531/08, dostępny w CBOSA). Zgodnie z definicjami zawartymi w r.w.t., dotyczącymi pojęć "mieszkanie", "lokal użytkowy", istnieją znaczne różnice pomiędzy lokalami mieszkalnymi, a tymi o innym przeznaczeniu niż mieszkanie, np. lokalami usługowymi. W definicji lokalu użytkowego (§ 3 pkt 14 r.w.t.) brak wzmianki o pomieszczeniach pomocniczych, a jedynym kryterium pozostaje wydzielenie stałymi przegrodami budowlanymi. Lokale zlokalizowane w spornym budynku bez wątpienia nie są mieszkaniami, pomieszczeniami technicznymi, czy gospodarczymi. Z kolei, z przytoczonej w uzasadnieniu kwestionowanego wyroku definicji "pomieszczenie pomocnicze" nie wynika, wbrew stanowisku Sądu I instancji, że musi ono znajdować się w każdym lokalu, zwłaszcza użytkowym. Definicja ta przesądza jedynie o tym, jakie pomieszczenia znajdujące się z danym lokalu – mieszkalnym lub użytkowym – należy traktować jako pomieszczenia pomocnicze, o ile w ogóle w danym lokalu one się znajdują. Wobec poczynionych dotychczas uwag, uznać należy postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia norm materialnoprawnych za uzasadnione i skutkujące koniecznością uchylenia zaskarżonego wyroku. Sąd I instancji dokonał bowiem nieprawidłowej wykładni powołanych przepisów, uznając, że lokale zlokalizowane w spornym budynku nie spełniają przesłanki funkcjonalnej, rozumianej jako obligatoryjne zlokalizowanie w obrębie lokalu biurowego pomieszczenia pomocniczego, w szczególności higieniczno-sanitarnego, gdy żadna z powyższych norm obowiązku takiego nie przewidywała. Co istotne, dla stwierdzenia samodzielności lokalu, zwłaszcza o przeznaczeniu innym niż mieszkalne, nie jest konieczne, aby lokal ten posiadał pomieszczenia pomocnicze. W dotychczasowym orzecznictwie organów administracyjnych, sądów administracyjnych, jak i w piśmiennictwie, dopuszcza się możliwość usytuowania pomieszczeń pomocniczych poza lokalem mieszkalnym, jeżeli takowe nie będzie znajdować się w innym samodzielnym lokalu lub korzystanie z tego pomieszczenia nie będzie wymagać korzystania z innego samodzielnego lokalu. Skoro możliwość taka zachodzi w przypadku lokali mieszkalnych, to tym bardziej – z uwagi na cechy i przeznaczenie lokali niemieszkalnych – powinna być przewidziana dla lokali o innym wykorzystaniu, np. biurowym. Sporne lokale, wbrew stanowisku Sądu I instancji, są samodzielne, odpowiadają bowiem wymogom określonym w art. 2 ust. 2 u.w.l., są to izby wydzielone trwałymi ścianami oraz spełniają odpowiednie wymagania budowlano-techniczne i można z nich korzystać bez potrzeby korzystania z innego samodzielnego lokalu, natomiast pomieszczenia sanitarno-higieniczne są dostępne w ilości trzech pomieszczeń na tej samej kondygnacji i korzystanie z nich przez użytkowników spornych lokali nie narusza przesłanki samodzielności funkcjonalnej. Odnotowania ponadto wymaga okoliczność, co do której Naczelny Sąd Administracyjny powziął wiedzę z urzędu, że dla lokali znajdujących się budynku bliźniaczym do tego objętego niniejszym postępowaniem sądowoadministracyjnym, wydano zaświadczenia o samodzielności dla 40 lokali. Skarżąca kasacyjnie, prowadząc kolejną inwestycję w najbliższym sąsiedztwie budynku przy ul. C. 14 w K. – bliźniaczy projekt przy ul. C. 16 w K. – uprawniona była oczekiwać, że również w przypadku tej inwestycji, skutecznie zakończy proces inwestycyjny i otrzyma stosowane zaświadczenia co do lokali znajdujących się w tym nowym budynku. W niniejszej sprawie tymczasem wydano z goła odmienne rozstrzygnięcie, a powodem była inna niż poprzednio interpretacja przepisów art. 2 ust. 2 u.w.l. w zw. z § 3 pkt 11 r.w.t. i twierdzenie, że lokale pomocnicze obligatoryjnie muszą znajdować się w obrębie samodzielnego lokalu. Akceptując ten stan rzeczy, Sąd I instancji wadliwie stwierdził legalność wydanych w niniejszej sprawie postanowień, gdy wydano je z naruszeniem zasady zaufania do władzy publicznej wyrażonej w art. 8 Kpa.. Z powyższych względów stanowisko Sądu I instancji nie mogło być zaakceptowane i mając na uwadze zasadne zarzuty skargi kasacyjnej i uznając sprawę za dostatecznie wyjaśnioną na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok oraz postanowienia organów obydwu instancji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. Na zwrot kosztów składają się wynagrodzenia pełnomocników skarżącej kasacyjnie spółki występujących przed Sądem I instancji oraz przed Naczelnym Sądem Administracyjnym (łącznie w kwocie 960 złotych), wpisy sądowe od skargi i skargi kasacyjnej (łączenie 200 złotych), poniesione opłaty skarbowe od udzielonego pełnomocnictwa (34 złote) oraz kwota 100 złotych uiszczona tytułem opłaty kancelaryjnej za odpis wyroku z uzasadnieniem.