II OSK 2498/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 sierpnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W.F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 29 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/GI 446/22 w sprawie ze skargi W.F. w przedmiocie wymierzenia Śląskiemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego grzywny za niewykonanie wyroku WSA w Gliwicach z dnia 11 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SAB/GI 19/21 oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 29 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/GI 446/22 oddalił skargę W.F. w przedmiocie wymierzenia Śląskiemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Katowicach grzywny za niewykonanie wyroku WSA w Gliwicach z dnia 11 sierpnia 2021 r, sygn. akt II SAB/GI 19/21. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Pismem z dnia 25 lutego 2022 r. W.F. złożył do sądu pierwszej instancji skargę na niewykonanie prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 11 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SAB/GI 19/21 uwzględniającego skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach (dalej: "ŚWINB"), wnosząc o: wymierzenie grzywny organowi, zasądzenie od organu kosztów postępowania, przyznanie od organu na jego rzecz odpowiedniej sumy pieniężnej. W uzasadnieniu wskazano, że do dnia złożenia skargi ŚWINB nie wykonał prawomocnego orzeczenia i nie wydał decyzji w sprawie, mimo że sprawa toczy się od dnia 12 lipca 2017 r., kiedy to ŚWINB wznowił postępowanie administracyjne zakończone ostateczną decyzją ŚWINB z dnia 4 października 2016 r. utrzymującą w mocy decyzję PINB nr 205/2016 z dnia 23 sierpnia 2016 r. Dnia 7 grudnia 2020 r. ŚWINB otrzymał rozstrzygnięcie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (GINB) w przedmiotowej sprawie. GINB uchylił decyzję ŚWINB i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W odpowiedzi organ administracji publicznej szczegółowo przedstawił stan sprawy oraz podejmowane w tym czasie działania. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 11 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SAB/GI 19/21 stał się prawomocny od dnia 6 listopada 2021 r. Wraz z aktami administracyjnymi został doręczony organowi administracji dnia 1 grudnia 2021 r. Pod koniec listopada organ po raz kolejny wystąpił do WSA w Warszawie, Sądu Rejonowego w Żywcu, Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz Prokuratury Rejonowej w Żywcu o udostępnienie akt niezbędnych do załatwienia sprawy. Kolejne takie pisma zostały wysłane po upływie miesiąca. Jednocześnie ŚWINB wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy. Kolejne pismo, o wypożyczenie akt sprawy do Sądu Rejonowego w Żywcu zostało wystosowane dnia 18 stycznia 2022 r. W dniu 25 stycznia 2022 roku do ŚWINB wpłynęło pismo Prokuratora Prokuratury Rejonowej w Żywcu z dnia 19 stycznia 2022 r., do którego dołączono uwierzytelnioną kopię postanowienia o umorzeniu śledztwa z 20 czerwca 2018 roku oraz zgodę na przeglądanie akt oraz sporządzenie fotokopii z akt w Sądzie Rejonowym w Żywcu. W dniu 4 lutego 2022 roku ŚWINB otrzymał z Sądu Rejonowego w Żywcu akta sprawy. W przedłożonej dokumentacji nie odnaleziono jednak projektów budowlanych (z kwietnia 2011 roku, stycznia 2016 roku oraz lipca 2016 roku) złożonych do sprawy znak NB-7141 15-13/1563/10/A, których analiza konieczna była do rozpoznania prowadzonej sprawy wznowieniowej. Wobec powyższego ŚWINB w dniu 10 lutego 2022 roku ponownie zwrócił się do PINB o przesłanie tej dokumentacji. W dniu 17 lutego 2022 roku organ otrzymał projekty budowlane ze stycznia oraz z lipca 2016 roku, natomiast w dniu 4 marca 2022 roku do ŚWINB wpłynął przekazany przez PINB projekt budowlany z kwietnia 2011 roku, zwrócony przez WSA w Gliwicach do PINB w dniu 25 lutego 2022 roku, wobec czego nie było możliwym jego wcześniejsze udostępnienie. Jak wyjaśnił organ, dopiero na podstawie pełnej dokumentacji sprawy, którą ŚWINB pozyskał w dniu 4 marca 2022 roku, możliwa stała się ocena zgromadzonego materiału dowodowego i merytoryczne rozpoznanie sprawy wznowieniowej, co doprowadziło do wydania w dniu 9 marca 2022 roku postanowienia nr: WINB- WOA.771.48.2017.DR/AG, nakładającego na inwestorów obowiązek usunięcia, w terminie do dnia 15 kwietnia 2022 r. nieprawidłowości w przedłożonej dokumentacji legalizacyjnej poprzez przedłożenie projektu zagospodarowania terenu inwestycji, sporządzonego na kopii aktualnej mapy do celów projektowych, z uwzględnieniem wymogów aktualnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zwierającego część opisową oraz rysunkową. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że oczekuje na upływ wyznaczonego postanowieniem terminu, zakończenie sprawy wznowieniowej, czego domaga się skarżący, nie jest możliwe. Rozpoznanie sprawy poprzez wydanie decyzji w oparciu o art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie: t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.; dalej: "k.p.a.") będzie możliwe dopiero po zakończeniu prowadzonego przez ŚWINB postępowania wznowieniowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach przywołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę. Sąd wojewódzki wskazał, że jedną z kluczowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada jego szybkości. Realizacja powyższej zasady jest realizowana z pomocą różnych środków. Jednym z nich jest skarga na bezczynność lub przewlekłość postępowania, przewidziana w art. 3 § 2 pkt 8 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022 r. poz. 329; dalej: "p.p.s.a."). Rozstrzygając taką skargę sąd może, po stwierdzeniu przewlekłości bądź bezczynności, wskazać termin załatwienia sprawy. Niewykonanie wyroku sądu administracyjnego może skutkować wymierzeniem organowi zobowiązanemu grzywny. Podstawą wydania orzeczenia w tym zakresie jest art. 154 § 1 p.p.s.a. Sąd wojewódzki uzasadnił, że jak przyjmuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym w postępowaniu wywołanym skargą wniesioną na podstawie art. 154 § 1 p.p.s.a. należy przede wszystkim ustalić, jak przebiegało postępowanie organu oraz dokonać jego oceny pod kątem, czy ustalone fakty wskazują na bezczynność organu, czy też ta bezczynność jest wynikiem innych okoliczności niezależnych od organu prowadzącego postępowanie. Ustalenia powyższe winny przy tym uwzględniać stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wniesienia skargi o wymierzenie grzywny". Przy czym przez niewykonanie wyroku należy rozumieć pozostawanie w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem. Inaczej mówiąc nie można wymierzyć organowi grzywny za niewykonanie wyroku zobowiązującego organ do załatwienia sprawy, jeżeli organ co prawda nie wykonał wyroku, ale jest to spowodowane okolicznościami, za które nie odpowiada. Grzywnę wymierza sąd wówczas kiedy organ pozostaje w bezczynności z przyczyn od niego zależnych. Sąd wojewódzki uznał, że wymierzenie Śląskiemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego nie jest zasadne. Począwszy od otrzymania akt sprawy (po wyroku tutejszego Sądu) podejmował on różnorakie działania zmierzające do załatwienia sprawy. Świadczy o tym bogata korespondencja z innymi organami administracji, sądami oraz organami prokuratury. W analizowanym okresie (od dnia wpłynięcia akt sprawy do organu do dnia złożenia rozpatrywanej skargi) organ podejmował wszystkie możliwe działania, by dochować terminu wskazanego przez tutejszy Sąd w wyroku z dnia 11 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SAB/GI 19/21. Należy mieć również świadomość, że organ administracji nie posiada instrumentów pozwalających wymusić działanie innych organów, prokuratury, a tym bardziej sądów powszechnych. Sąd wojewódzki wskazał, że jak wynika z akt administracyjnych, już po złożeniu niniejszej skargi, Śląskiemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego udało się dnia 4 marca 2022 r. pozyskać niezbędne akta i już 9 marca 2022 r. zostało wydane postanowienie nakładającego na inwestorów rozbudowy budynku mieszkalnego, jednorodzinnego wraz z częścią garażową w Żywcu na dz. o nr ewid. 12517 obowiązek usunięcia, w terminie do 15 kwietnia 2022 roku, nieprawidłowości w przedłożonej dokumentacji legalizacyjnej. Sąd wojewódzki odniósł się do żądania skarżącego w zakresie przyznania mu odpowiedniej sumy pieniężnej wskazując, że podstawową funkcją grzywny oraz sumy pieniężnej jest reakcja na niewykonanie prawomocnego wyroku. Ponieważ oba środki mają w pierwszym rzędzie na celu wymuszenie wykonania prawomocnego wyroku, przy ich nakładaniu i określaniu ich wysokości należy mieć wzgląd na przewidywaną efektywność. Okoliczności danego przypadku mają znaczenie dla określenia przez sąd, w jakiej wysokości grzywna oraz ewentualna suma pieniężna powinny być określone, aby dawały możliwość wypełnienia swojej roli. Jak wcześniej wskazano, ŚWINB podejmował wszystkie możliwe działania w celu wykonania wyroku tutejszego Sądu z dnia 11 sierpnia 2021 r. Zatem dodatkowe "motywowanie" organu jest bezcelowe. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł W.F. zaskarżając wskazany wyrok w całości i zarzucając na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to: 1) art. 154 § 1, 2, 6 i 7 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie uznanie, że organ nie pozostawał w bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie grzywny nie znajduje uzasadnienia i nie przyznanie od organu na rzecz skarżącego odpowiedniej sumy pieniężnej; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. w zw. z art. 154 § 1 i 2 i art. 3 § 1 p.p.s.a oraz w zw. z art. 77 i 80 k.p.a. poprzez przyjęcie niezgodnych ze stanem faktycznym twierdzeń organu, że podejmował wszystkie możliwe działania w celu wykonania wyroku WSA, podczas gdy w rzeczywistości organ ograniczał się do wysyłania pism o przekazania akt z Sądu Rejonowego w Żywcu, nie podejmując żadnych innych działań, w szczególności: nie wystąpił do WSA lub PINB z wnioskiem o czasowe wypożyczenie akt administracyjnych w celu niezwłocznego rozpatrzenia sprawy lub o ich skopiowanie, nie sporządził też wcześniej ich kopii, ani nie dokonał przejrzenia akt w Sądzie Rejonowym w Żywcu - zatem nie zorganizował swojej pracy w odpowiedni sposób, nie zapewniając sobie wcześniej kopii/odpisów dokumentów lub nie dążąc dostępnymi środkami do ich uzyskania. Na skutek powyższego WSA błędnie uznał, że niewykonanie wyroku nastąpiło z przyczyn niezależnych od organu i nie doszło do bezczynności lub przewlekłego prowadzenia sprawy z rażącym naruszeniem prawa. Skarżący kasacyjnie wskazał, że w przypadku dokonania prawidłowej oceny stanu faktycznego, w szczególności zaniechań organu, nie budzi wątpliwości, że spełnione zostały przesłanki z art. 154 p.p.s.a. uzasadniające orzeczenie zgodnie ze skargą strony, zatem naruszenie ma istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznania skargi zgodnie z art. 188 p.p.s.a., a także na podstawie art. 200 i 203 p.p.s.a. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego pierwszej i drugiej instancji, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Jak stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji. Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw. Na wstępie w odniesieniu do postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów należy zauważyć, że przepisy art. 154 § 1, 2, 6, 7 p.p.s.a., mimo że zostały zamieszczone w ustawie procesowej, są przepisami prawa materialnego, a nie procesowego, jak wskazano w skardze kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 28 lutego 2020 r. sygn. akt I OSK 1278/19, LEX nr 3022192). Biorąc jednak pod uwagę, że zgodnie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. możliwe jest zgłoszenie zarzutu naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie, a tę właśnie formę naruszenia zarzucono w skardze kasacyjnej w odniesieniu do art. 154 § 1, 2 ,6, 7 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że powyższa wadliwość nie może stanowić przeszkody do rozpoznania wniesionej skargi kasacyjnej. Zasadniczą kwestią, którą należało rozstrzygnąć w niniejszej sprawie dotyczącej skargi na niewykonanie wyroku po wyroku sądu administracyjnego uwzględniającego skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ oraz zobowiązującego organ do załatwienia sprawy w wyznaczonym do tego terminie zgodnie z art. 154 § 1 p.p.s.a., jest ustalenie czy w okolicznościach sprawy organ w chwili orzekania przez Sąd pozostaje w bezczynności odnośnie wykonania wyroku i czy bezczynność ta wynika z okoliczności, za które ponosi on odpowiedzialność. Nie można zatem wymierzyć organowi grzywny za niewykonanie wyroku zobowiązującego organ do załatwienia sprawy, jeżeli organ co prawda nie wykonał wyroku ale jest to spowodowane okolicznościami, za które nie odpowiada. Grzywnę wymierza Sąd wówczas kiedy organ pozostaje w bezczynności z przyczyn od niego zależnych. Czyni to nawet wówczas kiedy skarga o wymierzenie grzywny została wniesiona a organ zakończył postępowanie. Jak bowiem stanowi art. 154 § 3 p.p.s.a. wykonanie wyroku lub załatwienie sprawy po wniesieniu skargi, o której owa w § 1, nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania lub oddalenia skargi. Ustawodawca jednoznacznie powiązał obowiązek sądu administracyjnego nałożenia grzywny z upływem terminu wyznaczonego wcześniej przez Sąd uwzględniający skargę na bezczynność. Jednak poza upływem terminu załatwienia sprawy wyznaczonego przez sąd rozpatrując skargę z art. 154 § 1 p.p.s.a. należy ustalić jakie były powody uchybienia przez organ temu terminowi i czy były to okoliczności, za które odpowiada. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd zgodnie, z którym "bez znaczenia dla odpowiedzialności organu (...) pozostaje, jakiego rodzaju przyczyny - zależne od organu - stały się powodem niewykonania prawomocnego wyroku Sądu. (...) Jedynie bowiem wówczas, gdyby opóźnienia w wykonaniu wyroku nastąpiły z winy strony lub z przyczyn niezależnych od organu, nie byłoby podstaw do uznania, że organ pozostaje w bezczynności. (...)" ( por. wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2008 r. sygn. akt I OSK 755/07). Nie można również pominąć faktu, że ocena zasadności przedmiotowej skargi dokonywana jest według stanu postępowania administracyjnego istniejącego w dacie wniesienia tej skargi. Przedmiotem oceny Sądu jest przebieg postępowania przed organem aby ustalić czy pozostawał w bezczynności w załatwieniu sprawy, czy też bezczynność ta była wynikiem innych okoliczności niezależnych od organu. W niniejszej sprawie należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że organ podjął niezbędne działania mające na celu rozstrzygnięcie sprawy, a okoliczności w postaci braku dokumentacji, która została dołączona do innych spraw prowadzonych przez różne organy i sądy, spowodował brak możliwości jej rozstrzygnięcia w wyznaczonym terminie. Przy czym była to okoliczność za którą organ nie ponosi odpowiedzialności. Zatem stwierdzona bezczynność organu była wynikiem innych okoliczności niezależnych od organu prowadzącego postępowanie. Ustalając fakt przekroczenia terminu, należy mieć na uwadze, że zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a. do terminów załatwienia sprawy nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. O niewykonaniu wyroku można zatem mówić wówczas, gdy takie rozstrzygnięcie – bez względu na jego treść i zakres poprzedzającego go postępowania – nie zostało wydane bądź nie podjęto innych czynności zmierzających do załatwienia sprawy. W tej sytuacji skuteczność skargi zależy zatem od tego, czy organ podjął czynności zmierzające do wykonania wyroku bez zbędnej zwłoki i wykonał wytyczne sądu, a nie od końcowego efektu tych czynności. W niniejszej sprawie organ podjął niezwłocznie działania mające na celu pozyskanie dokumentów niezbędnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy a znajdujących się w aktach innych spraw oraz w dyspozycji innych organów oraz sądu. Należy mieć na uwadze, że do przyczyn niezależnych od organu, o których mowa w art. 35 § 5 k.p.a., należy zaliczyć także brak akt sprawy, które zostały przekazane do sądu administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 16 listopada 2011 r. sygn. akt I OSK 1364/11, LEX nr 1149161). W tej sytuacji nie sposób przyjąć, że organ pozostawał bezczynny z własnej winy. Mając powyższe na uwadze, w oparciu o art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Sąd rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. ponieważ strona, która ją wniosła zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.