II OSK 2492/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie: Sędzia NSA Mirosław Gdesz (sprawozdawca) Sędzia del. WSA Grzegorz Antas Protokolant starszy asystent sędziego Inesa Wyrębkowska po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp. k. z siedzibą w Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 czerwca 2023 r. sygn. akt II SA/Kr 388/23 w sprawie ze skargi K. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp. k. z siedzibą w Z. na czynność Burmistrza Miasta Z. z dnia 26 stycznia 2023 r. w przedmiocie włączenia karty adresowej historycznego układu urbanistycznego części miasta Z. w granicach "Parku Kulturowego obszaru ul. [....]" do Gminnej Ewidencji Zabytków miasta Z. 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od K. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp. k. z siedzibą w Z. na rzecz Burmistrza Miasta Z. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 21 czerwca 2023 r. sygn. akt II SA/Kr 388/23 oddalił skargę K. sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w Z. na czynność Burmistrza Miasta Z. z 26 stycznia 2023 r. w przedmiocie włączenia karty adresowej historycznego układu urbanistycznego części miasta Z. w granicach "Parku Kulturowego [...]" do Gminnej Ewidencji Zabytków miasta Z. W motywach orzeczenia Sąd podniósł, że w kontrolowanej sprawie organ sprostał wytycznym zawartym w uzasadnieniu prawomocnego wyroku z 15 grudnia 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 1242/21, którym stwierdzono bezskuteczność zaskarżonej uprzednio czynności Burmistrza Miasta Z. z 2021 r. i dokonał czynności włączenia karty adresowej zabytku do GEZ zgodnie z art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2022 r. poz. 840, dalej uozoz). Uznano, że kontrolowana karta adresowa z 2023 r. została sporządzona prawidłowo i znacząco różni się od swojej poprzedniczki z 2021 r. Dokument ten wypełnia wszystkie wymogi formalne określone w rozporządzeniu Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz.U. z 2021 r. poz. 56, dalej rozporządzenie), zawierając szczegółowe rubryki dotyczące historii, opisu wartości, stanu zachowania oraz postulatów konserwatorskich. Sąd podkreślił, że w nowej wersji wyeliminowano błędy i braki z przeszłości, m.in. poprzez dodanie precyzyjnych współrzędnych geograficznych obszaru (332 punkty), który został wpisany do GEZ. Z przeprowadzonych zaś analiz i bogatej dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy jednoznacznie wynika, iż wyznaczony do ochrony obszar bezsprzecznie wpisuje się w definicję historycznego układu urbanistycznego stosownie do art. 3 pkt 12 uozoz. Burmistrz Miasta Z. miał zatem usprawiedliwione podstawy do ujęcia spornego obszaru w GEZ. Taka forma ochrony jest niezbędna, aby zachować unikatowy charakter Z., w tym ekspozycję zabytków w przestrzeni miejskiej oraz widoki na pasma górskie, które stanowią fundament rozwoju miasta. Sąd nie podzielił zarzutów dotyczących nieuzasadnionego powielania form ochrony wskazując, że istnienie na tym terenie zabytków wpisanych indywidualnie do rejestru, nie wyklucza ochrony całego układu urbanistycznego, ponieważ każda z tych form ma inny zakres. Ochrona historycznego układu K. została uznana za inwestycję perspektywiczną w sensie ekonomicznym i rozwojowym, tylko bowiem zachowanie indywidualności, odrębności oraz związków z tradycją, unikatowym krajobrazem tatrzańskim gwarantuje Z. zachowanie konkurencyjności w skali europejskiej i krajowej oraz rozwój funkcji centrum turystyki, konsumpcji i rekreacji - a zatem, wbrew twierdzeniom skarżącej, stanowi o tym, iż udowodniony i udokumentowany interes publiczny stanowi o wyższości nad niewykazanym interesem ekonomicznym jednostki. Park Kulturowy [...] jest jednym z najstarszych parków kulturowych w Polsce. Wspólna troska o zachowanie w stanie niezmienionym tego zabytkowego, historycznego układu urbanistycznego ma fundamentalne znacznie dla dziedzictwa kulturowego miasta i kraju. Wbrew zarzutom skarżącej, drobne uchybienia techniczne karty, takie jak błędna numeracja rubryk czy brak podpisu konserwatora w konkretnej, małej kratce (przy jednoczesnym złożeniu pieczęci i podpisu na pierwszej stronie), nie dyskwalifikują, zdaniem Sądu, dokumentu i nie wpływają na jego merytoryczną zawartość. Podstawą wpisu były rzetelne analizy eksperckie, w tym "Plan ochrony Parku Kulturowego" oraz publikacje naukowe. 2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 3 § 1, art. 146 § 1 i art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej Ppsa) w zw. z art. 22 ust. 5 pkt 3 uozoz w zw. z art. 64 ust. 1 i 2, w zw. z art. 31 ust. 3 i w zw. z art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji RP poprzez oddalenie skargi w niniejszej sprawie, podczas gdy podstawę prawną czynności włączenia karty adresowej zabytku do GEZ stanowi art. 22 ust. 5 pkt 3 uozoz, który pozostaje niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, o czym orzekł Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 11 maja 2023 r. sygn. P 12/18; 2) art. 3 § 1, art. 146 § 1 i art. 151 Ppsa w zw. z art. 21 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 - 3 Konstytucji RP w zw. z art. 8 § 1 Kpa w zw. z art. 5 pkt 1-5, art. 28 ust. 1 pkt 1, 2 i 4, art. 29 ust. 1 i 4, art. 30 ust. 1 i 2, art. 38 ust. 1 uozoz i art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego poprzez nieuzasadnione nakładanie na właścicieli/posiadaczy nieruchomości zlokalizowanych na obszarze, którego dotyczy zaskarżona czynność kolejnych ograniczeń i obowiązków, pomimo iż obszar ten objęty jest już ochroną wynikającą z utworzenia na jego terenie parku kulturowego, objęcia miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przewidującego ochronę zabytków, jak i wpisami poszczególnych zabytków, jak i całych obszarów do rejestru zabytków czy też do gminnej ewidencji zabytków, co narusza istotę prawa własności, jak i zasadę proporcjonalności, 3) art. 3 § 1, art. 146 § 1 i art. 151 Ppsa w zw. z § 17 ust. 1 pkt 4, 7, 9, 10, 11 oraz ust. 2 w zw. z § 1 rozporządzenia w zw. z art. 22 ust. 4 i 5 pkt 3 uozoz poprzez oddalenie skargi, podczas gdy w sprawie występują istotne uchybienia co do treści karty, a to: - podanie w rubryce 4 karty adresu w sposób uniemożliwiający identyfikacje granic układu urbanistycznego w terenie, w tym posługiwanie się określeniami: "część ulicy (...) z najbliższą zabudową drewnianą", "fragment ulicy", czy "przyległe zabudowania", "najbliższy obszar", - błędne oznaczenie rubryki numer 7 karty (fotografia z opisem wskazującym orientację w stosunku do sąsiednich terenów lub stron świata albo mapa z zaznaczonym stanowiskiem archeologicznym) numerem 8, który to nr 8 zgodnie z § 17 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia odnosi się do historii, opisu i wartości, a także brak podania opisu wskazującego orientację w stosunku do sąsiednich terenów; - błędne podanie opisu materiałów źródłowych jak i współrzędnych geograficznych historycznego układu urbanistycznego w rubryce nr 9 karty, która zgodnie z § 17 ust. 1 pkt 9 rozporządzenia odnosi się jedynie do stanu zachowania i postulatów dotyczących konserwacji; - błędne oznaczenie rubryki nr 10 karty (wykonanie karty) numerem 7, jak i błędne jej zatytułowanie: "Opracowanie karty", podczas gdy zgodnie z § 17 ust. 1 pkt 10 rozporządzenia MKDN winno być "wykonanie karty", - brak podpisu Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w rubryce nr 11 karty, a tym samym brak zatwierdzenia karty adresowej zabytku nieruchomego przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (brak porozumienia w zakresie włączenia przedmiotowej karty do gminnej ewidencji zabytków); co świadczy o sporządzeniu karty w sposób dowolny i niezgodny ze wzorem określonym w załączniku nr 6 do rozporządzenia; 4) art. 3 § 1, art. 146 § 1 i art. 151 Ppsa w zw. z art. 3 ust. 1 i 12 w zw. z art. 22 ust. 4 i 5 pkt 3 uozoz, art. 7 i art. 11 Kpa, § 17 ust. 1 pkt 8 w zw. z § 1 rozporządzenia poprzez oddalenie skargi, podczas gdy w sprawie występują istotne uchybienia co do treści karty wyrażające się w: - sumarycznym wskazaniu materiałów źródłowych, na podstawie których miała zostać sporządzona bez indywidulanego odniesienia poszczególnych podnoszonych w niej twierdzeń do źródeł, z których wynikają, podaniu ogólnych i dowolnych informacji historycznych co do całego miasta Z., jak i całkowity brak wskazania skonkretyzowanych zespołów budowlanych, pojedynczych budynków w ramach zakreślonego obszaru wraz z ich szczegółową charakterystyką i zakresem powiązań oraz formami zaprojektowanej zieleni uzasadniającym i determinującym zasadność wpisu do gminnej ewidencji zabytków tego obszaru - jako określonego historycznego układu urbanistycznego; - całkowicie dowolnym przyjęciu, że określony w karcie obszar, co do którego toczyły się już postępowania sądowe o sygn. akt: II SA/Kr 779/20, II OSK 1978/21 oraz II SA/Kr 1242/21, stanowi historyczny układ urbanistyczny, przy braku skonkretyzowanego uzasadnienia zarówno co do granic tego obszaru, jak i zasadności jego wprowadzenia; 5) art. 3 § 1, art. 146 § 1 i art. 151 Ppsa w zw. z art. 22 ust. 4 i 5 pkt 1-3 w zw. z art. 3 pkt 1 i 12 uozoz poprzez sporządzenie karty adresowej zabytku dla terenów, dla których sporządzono już karty adresowe zabytków w wyniku wpisu tych obszarów do rejestru zabytków, wojewódzkiej ewidencji zabytków czy też do gminnej ewidencji zabytków (co wynika z widniejącej w karcie mapie na której zaznaczone pozostają tereny wpisane do rejestru zabytków oraz obszary wpisane do gminnej ewidencji zabytków), które objęte pozostają także zaskarżoną kartą adresową, co uznać należy za sprzeczne z wykładnią celowościową ustawy o ochronie zabytków, albowiem wskazane obszary nie dość, że pozostają objęte dużo dalej idącą formą ochrony, to objęte są już w związku z tym wpisem do gminnej ewidencji zabytków - tj. sporządzono już dla nich karty adresowe, a poprzez przedmiotową kartę adresową czyni się to po raz kolejny, co nie znajduje ani prawnego, ani faktycznego uzasadnienia, tym bardziej, że poszczególne budynki mają ponadto indywidualne, karty adresowe zabytku, gdyż pozostają jednostkowo wpisane do gminnej ewidencji zabytków; - całkowicie podważające zasadność twierdzeń prezentowanych w przedmiotowej karcie adresowej zabytku, z uwagi na objęcie ochroną ww. obszarów różnymi sprzecznymi ze sobą postaciami/ rodzajami/ formami ochrony zabytków nieruchomych uwidocznionymi na fotografii/ mapie karty adresowej zabytku; 6) art. 3 § 1, art. 146 § 1 i art. 151 Ppsa w zw. z art. 22 ust. 4 i 5 pkt 3 oraz art. 3 pkt 1 i 12 uozoz poprzez uzasadnianie przez Sąd I Instancji zasadności wpisu twierdzeniem, iż: "ma na celu ochronę perspektywy tej części miasta, jak i widoku na jego tło - pasma górskie", podczas gdy twierdzenie takie wykracza poza ustawową definicję układu urbanistycznego, jak i sam termin zabytku, a to z uwagi na brak możliwości obejmowania ochroną obiektów znajdujących się poza zdefiniowanym obszarem ochrony, tj. gór, i w związku z tym widoków na pasma górskie, jak i per se ochronę widoków na bliżej niedookreślone pasma górskie jako ochrony historycznego układu urbanistycznego. W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. 3. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Burmistrz Miasta Z. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. 4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4.1. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. 4.2. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Ta jednak w niniejszej sprawie nie zachodziła. 4.3. Nieusprawiedliwiony okazał się zarzut naruszenia art. 22 ust. 5 pkt 3 uozoz w zw. z art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP i w zw. z art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, oparty na wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 11 maja 2023 r., sygn. P 12/18 (zarzut nr 1 skargi kasacyjnej). Wyrok ten dotyczył art. 22 ust. 5 pkt 3 uozoz w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją rozporządzenia z 10 września 2019 r. (Dz.U. z 2019 r. poz. 1886), która zmieniła sposób i tryb włączania kart do GEZ, wprowadzając obowiązek zatwierdzenia karty przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków oraz wymóg sporządzania karty według precyzyjnie określonego wzoru z załącznika nr 6 do rozporządzenia. Zaskarżona czynność z 26 stycznia 2023 r. została dokonana w oparciu o przepisy znowelizowane, które w istotny sposób uzupełniły lukę wskazaną przez Trybunał. Wyrok P 12/18 nie może zatem stanowić podstawy do stwierdzenia bezskuteczności czynności dokonanej po wejściu w życie rozporządzenia nowelizującego. 4.4. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 64 ust. 1–3 Konstytucji RP i zasady proporcjonalności przez kumulację form ochrony (zarzut nr 2 skargi kasacyjnej). Skarżąca nie wykazała, by nałożone na nią obowiązki związane z wpisem do GEZ były nieproporcjonalne lub naruszały istotę prawa własności. Wpis do GEZ rodzi jedynie obowiązek uzgodnienia z Konserwatorem Zabytków projektów budowlanych i decyzji o warunkach zabudowy – co samo w sobie nie pozbawia właściciela nieruchomości prawa do zabudowy ani nie eliminuje potencjału inwestycyjnego nieruchomości. Okoliczność, że obszar objęty jest jednocześnie ochroną parku kulturowego i planistyczną ochroną zabytków, nie wyklucza zasadności wpisu do GEZ, gdyż każda z tych form ochrony ma odmienny zakres i mechanizm oddziaływania. 4.5. Bezzasadne okazały się również zarzuty dotyczące formalnych uchybień w treści karty adresowej (zarzut nr 3 skargi kasacyjnej). Wbrew twierdzeniom skarżącej, opis adresu w rubryce 4 – odwołujący się do konkretnych ulic, skrzyżowań i elementów zabudowy – w powiązaniu z precyzyjnym wyznaczeniem granic obszaru przez 332 punkty współrzędnych geograficznych w układzie PL-2000 nie budzi żadnych wątpliwości co do tożsamości chronionego obszaru i umożliwia jego pełną identyfikację w terenie. Zarzuty dotyczące błędnej numeracji rubryk 7 i 10 oraz miejsca złożenia podpisu Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków odnoszą się do uchybień techniczno-formalnych pozbawionych doniosłości merytorycznej, które nie wpływają na zawartość karty ani na jej zdolność do spełnienia funkcji ochronnej. Rozporządzenie nie przewiduje sankcji bezskuteczności czynności włączenia karty do GEZ w razie tego rodzaju uchybień. 4.6. Stanowisko skarżącej nie jest też trafne również w odniesieniu do zarzutu braku skonkretyzowania zespołów budowlanych i pojedynczych budynków w treści karty (zarzut nr 4 skargi kasacyjnej). Karta adresowa historycznego układu urbanistycznego nie jest kartą adresową pojedynczego zabytku nieruchomego – jej przedmiotem jest układ przestrzenny jako całość, a nie poszczególne obiekty go tworzące. Wymóg z § 17 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia dotyczący historii, opisu i wartości zabytku odnosi się do zabytku obszarowego jako jedności przestrzennej. Karta zawiera w rubryce 8 rozbudowany opis historyczny i charakterystykę wartości zabytkowych całego układu K., oparty na materiałach źródłowych wskazanych zbiorczo – co jest dopuszczalną i stosowaną praktyką przy dokumentowaniu zabytków obszarowych. Zarzut dowolnego przyjęcia, że sporny obszar stanowi historyczny układ urbanistyczny, pozostaje gołosłowny – obszar K. spełnia definicję z art. 3 pkt 12 uozoz jako przestrzenne założenie miejskie zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych. Celem objęcia ochroną konserwatorską układu urbanistycznego jest zachowanie najcenniejszych elementów historycznego układu przestrzennego miasta, określonego przez historyczne rozplanowanie placów i ulic, ich przebieg, szerokość i przekrój, kształty i wielkości działek oraz sposób ich rozplanowania. Istotne jest również wzajemne oddziaływanie przestrzeni miejskiej oraz współzależność zabudowy, zieleni i otwartej przestrzeni (wyrok NSA z 30 września 2020 r., sygn. akt II OSK 653/18). 4.7. Nie ma racji skarżąca twierdząc, że włączenie karty obszarowej do GEZ stanowi niedopuszczalne multiplikowanie form ochrony (zarzut nr 5 skargi kasacyjnej). Wpis indywidualny do GEZ lub rejestru zabytków chroni konkretny obiekt z jego cechami formalnymi. Wpis obszarowy historycznego układu urbanistycznego chroni natomiast układ przestrzenny jako całość – rozplanowanie ulic i placów, linie zabudowy, relacje między obiektami, procentowy udział zabudowy, formy zieleni i wzajemne relacje przestrzenne obiektów zabudowy. Są to przedmioty ochrony jakościowo różne i komplementarne. Okoliczność, że poszczególne budynki na obszarze K. mają własne karty adresowe, nie wyklucza objęcia całego układu urbanistycznego odrębną kartą obszarową – bo inaczej ochrona obszarowa byłaby niemożliwa wszędzie tam, gdzie pojedyncze obiekty zostały już wcześniej zewidencjonowane. 4.8. Należy natomiast przyznać rację skarżącej co do zarzutu nr 6 w zakresie, w jakim kwestionuje uzasadnienie Sądu I instancji odwołujące się do ochrony perspektywy miasta i widoku na pasma górskie. W tym miejscu skład orzekający w pełni podziela stanowisko wyrażone w wyroku NSA z 12 października 2022 r., sygn. akt II OSK 1978/21, zgodnie z którym w uozoz brak jest przepisów dających podstawę do objęcia ochroną tzw. okien widokowych na Tatry przez włączenie karty do ewidencji zabytków. Wadliwość argumentacji Sądu Wojewódzkiego w tym zakresie nie rzutuje jednak na trafność samego rozstrzygnięcia. Kwestie widokowe nie stanowią w zaskarżonej karcie adresowej dominującego ani samodzielnego celu ochrony – wzmianka o relacjach widokowych w postulatach konserwatorskich ujętych w rubryce 9 karty stanowi jeden z wielu elementów opisu osadzonego w szerokim kontekście ochrony całości układu urbanistycznego i nie determinuje ani zakresu wpisu, ani jego podstawy prawnej. Przedmiotem wpisu pozostaje historyczny układ urbanistyczny K. jako substancja przestrzenna będąca dziełem człowieka – i to ten przedmiot uzasadnia zaskarżoną czynność. Stwierdzenie bezskuteczności czynności ze względu na marginalną obecność elementu widokowego w postulatach konserwatorskich byłoby nieproporcjonalne i prowadziłoby do pozbawienia unikatowego zabytkowego układu urbanistycznego należnej mu ochrony ewidencyjnej. 4.9. Wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są zatem nieusprawiedliwione. 4.10. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Ppsa, oddalił skargę kasacyjną. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 Ppsa.