II OSK 2489/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Anna Żak Sędziowie: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant starszy asystent sędziego Paulina Jaszczuk po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 lipca 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 460/22 w sprawie ze skargi P. N. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie nr 48/2022 z dnia 10 lutego 2022 r. znak: WOB.7721.540.2020.AJAN w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 7 lipca 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 460/22, oddalił skargę P. N. (dalej jako "skarżący) na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 10 lutego 2022 r. nr 48/2022 znak: WOB.7721.540.2020.AJAN w przedmiocie nakazu rozbiórki. Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Suchej Beskidzkiej decyzją z dnia 22 października 2020 r., znak: PINB.7355.II.37.Z.2020.MG, na podstawie art. 49b ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.) oraz w zw. z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471) nakazał skarżącemu - jako inwestorowi, dokonać rozbiórki obiektu budowlanego zrealizowanego na działce o nr ew. [...] - w postaci zadaszonej bramy wjazdowej na teren ogrodzonych działek w [...] stanowiących użytki rolne i leśne, o konstrukcji drewnianej wspartej na czterech słupach drewnianych, posiadającej dach dwuspadowy i wysokość konstrukcji wynoszącą 7,3 m - zrealizowanego bez dokonania zgłoszenia do właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej, oznaczonego na szkicu do decyzji kolorem czerwonym i numerem 1. Mając na uwadze ustalenia z kontroli przedmiotowej działki z 9 września 2020 r. organ uznał, że został zrealizowany samodzielny obiekt budowlany tj. budowla w rozumieniu art 3 pkt 1 lit b w zw. z art 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Z uwagi na szczególne cechy wyróżniające ten element ogrodzenia od samego ogrodzenia traktowanego jako urządzenie budowlane organ zakwalifikował przedmiotową bramę jako obiekt budowlany z uwagi na jej konstrukcję o cechach charakterystycznych dla obiektów budowlanych. Biorąc pod uwagę wysokość obiektu tj. 7,3 m organ uznał, że brama wjazdowa wchodząca w skład wykonanego ogrodzenia działek zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane wymagała zgłoszenia. Brak dokonania powyższego uzasadniało wdrożenie postępowania określonego w art. 49b ustawy Prawo budowlane. Organ powołując się na zapisy obowiązującego dla przedmiotowej działki miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazał jakie są dopuszczalne formy zabudowy na tym terenie zaliczonym do terenów zalesień ZL 1. W związku z powyższym organ uznał, że budowla o ustalonych parametrach charakterystycznych, pełniąca funkcję bramy wjazdowej nie mieści się w granicach przeznaczenia podstawowego jak również dopuszczalnego dla terenów w którym została zrealizowana, co obligowało organ do orzeczenia nakazu rozbiórki. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie, po rozpoznaniu odwołania skarżącego, decyzją z dnia 10 lutego 2022 r., znak: WOB.7721.540.2020.AJAN, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.) oraz art. 49b ust. 1 ustawy Prawo budowlane, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Podzielił on stanowisko organu I instancji odnośnie do kwalifikacji przedmiotowej bramy wjazdowej jako budowli z art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane oraz odnośnie tego, że na takie ogrodzenie powyżej 2,20 m wysokości zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane było wymagane zgłoszenie, którego inwestor nie uzyskał przed rozpoczęciem budowy. W takiej sytuacji należało wszcząć postępowanie w celu likwidacji samowoli w trybie art. 49b ustawy Prawo budowlane. Organ poprzedził orzeczenie rozbiórki ustaleniami w zakresie możliwości legalizacji tego obiektu ale doprowadziły one do wniosku, że legalizacja nie jest możliwa albowiem budowla nie jest zgodna z zagospodarowaniem przewidzianym dla tego rodzaju terenu w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego tj. z § 26 m.p.z.p. Organ I instancji prawidłowo ustalił, iż przedmiotowy obiekt nie spełnia podstawowego przeznaczenia, gdyż nie jest obiektem służącym działalności leśnej. Nie można było również uznać, że zalicza się do którejś z kategorii obiektów przeznaczenia uzupełniającego. Powyższe ustalenie wykluczało wdrożenie procedury legalizacyjnej. Organ odwoławczy stwierdził prawidłowość decyzji w zakresie jej adresata. Uznając naruszenie postępowania poprzez brak przeprowadzenia oględzin organ wskazał, że uchybienie to nie miało wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia. Uznał także, że nie doszło do naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Organ nie dopatrzył się wad postępowania organu I instancji oraz wad uzasadnienia zaskarżonej decyzji. W wyniku rozpoznania skargi skarżącego na powyższą decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę bowiem w jego ocenie skarga okazała się bezzasadna. Na wstępie Sąd przytoczył ustalenia faktyczne dokonane przez organy w sprawie odnośnie formy i wymiarów przedmiotowej bramy, wobec której orzeczono rozbiórkę. Stwierdził, że z art. 30 ust. 1 pkt 3 p.b. wynika, że zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej wymaga (...) budowa ogrodzeń o wysokości powyżej 2.20 m. Brama jest częścią ogrodzenia. Sąd za trafne uznał stanowisko WSA w Białymstoku zawarte w wyroku z dnia 25 lutego 2020 r. II SA/Bk 823/19, LEX nr 2895515, gdzie wskazano, że "Zgodnie z art. 3 pkt 9 P.b., ogrodzenia zostały przez ustawodawcę zaliczone do urządzeń budowlanych. Jako ogrodzenie zatem należy zakwalifikować bramę wjazdową". Skoro tak, to Sąd przyjął, że niewątpliwie brama wjazdowa jako część ogrodzenia, o wysokości powyżej 2,20 m, będzie wymagała zgłoszenia. Sąd podkreślił przy tym, że "(...)Ogrodzenie działki już zabudowanej niewątpliwie jest urządzeniem technicznym, związanym z istniejącymi na działce zabudowaniami zgodnie z definicją urządzenia zawartą w art. 3 pkt 9 p.b., ale jest też budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 p.b., wchodzącą w zakres szerokiego pojęcia obiektu budowlanego (tak wyrok WSA w Krakowie z dnia 4 grudnia 2013 r. II SA/Kr 1053/13). Sąd wskazał, że niewątpliwie inwestor w niniejszej sprawie nie dokonał stosownego zgłoszenia, wobec tego organ nadzoru wszczął poprawnie postępowanie z art. 49b p.b. Sąd zauważył, że na terenie działek w pozostałym zakresie ogrodzenie nie przekracza wysokości 2,20 m. W ocenie Sądu, poprawnie organ wykluczył możliwość legalizacji obiektu w świetle obowiązującego prawa. Warunkiem bowiem legalizacji jest, aby samowolna budowa była zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd przypomniał, że działka na której zrealizowano obiekt budowlany, zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wsi Zawoja objętym uchwałą nr X/84/2019 Rady Gminy Zawoja z dnia 17 lipca 2019 r. zlokalizowana jest w terenach ZL1 - tereny zalesień, z docelowym przeznaczeniem pod lasy. W celu ochrony tych terenów wprowadzono zakaz zabudowy za wyjątkiem obiektów i urządzeń służących bezpośrednio działalności leśnej (§ 26 MPZP). Zgodnie z treścią § 26 pkt 2 MPZP, w terenach zalesień ZL1, ustalono możliwość realizacji: 1) sieci i urządzeń infrastruktury technicznej; 2) dróg i dojazdów nie wydzielonych, zatok postojowych; 3) ogólnodostępnych urządzeń turystyki, sportu i rekreacji tj. szlaków turystycznych, ścieżek zdrowia, tras biegowych w tym narciarstwa biegowego, tras do jazdy konnej, ścieżek dydaktycznych i przyrodniczych; 4) obiektów małej architektury; typu tablica informacyjna, ławka, podest, zadaszenie itp. Natomiast w treści § 25 pkt 3 oraz w § 26 pkt 3 wskazano na warunek lokalizacji urządzeń w ramach przeznaczenia uzupełniającego wymienionego w ust. 2 które winny być dostosowane do charakteru i funkcji przeznaczenia podstawowego (zalesienie) z zachowaniem zasad określonych w przepisach odrębnych. Sąd wskazał, że przedmiotowa brama pełni funkcję zadaszonej bramy wjazdowej na teren działek inwestora, na których realizuje on dalsze roboty budowlane (objęte odrębnymi postępowaniami PINB – k. 25 akt odwoł.). Sądowi wiadomo także ze sprawy o sygn. akt II SA/Kr 461/22, że chodzi o system ścieżek łączących obiekty sakralne (małej architektury) i wiaty wypoczynkowe między tymi obiektami. W aktach PINB znajduje się załącznik do decyzji - szkic wskazujący układ tych obiektów, w tym zabudowę nazwaną [...] mającą pełnić funkcję odosobnienia (pustelni), z kaplicą /k. 25 akt odwoławczych/. Sąd uznał, że nie jest to w sposób oczywisty teren przeznaczony do zalesienia (przeznaczenie podstawowe). Mając na uwadze przeznaczenie dopuszczalne, w ocenie Sądu sam fakt grodzenia terenu wskazuje, że teren nie będzie ogólnodostępny dla turystów; także ze względu na charakter sakralny niektórych obiektów, jak też, że opisywana brama nie jest dostosowana do charakteru i funkcji przeznaczenia podstawowego (zalesienie), właśnie dlatego, że służy wejściu na teren bynajmniej nie przeznaczony do zalesiania, lecz przeciwnie. Wobec czego uznał, stanowisko organów za prawidłowe. Sąd podkreślił, że charakter sakralny zamierzenia nie łączy się z pojęciem ogólnodostępności rozumianej jako przeznaczenie dla wszystkich. Choć badane są odrębne obiekty ( takie też stanowisko zajął Sąd w sprawie II SA/Kr 461/22), a więc w tym przypadku brama wjazdowa, to badanie przeznaczenia tych obiektów w świetle zapisów planu musi też uwzględniać zamierzenie całościowe. Sąd zauważył, że skarżący zarzuca organom brak stwierdzeń w zakresie niespełniania podstawowego czy uzupełniającego przeznaczenia, jednak sam nie stawia nigdzie tezy, że teren odpowiada celom przewidzianym w planie i jakim, miałby służyć. Sąd uznał, że organy prawidłowo zastosowały przepisy sprzed nowelizacji prawa budowlanego obowiązującej od dnia 19 września 2020 r. Istotnym było, zgodnie z art. 25 ustawy zmieniającej, czy sprawa została wszczęta i niezakończona przed tym dniem, gdyż wówczas obowiązywały przepisy dotychczasowe. Tak było w niniejszej sprawie, albowiem w stanie faktycznym sprawy zawiadomienie o wszczęciu postępowania zostało wydane w dniu 17.09.2020 r., a doręczone 22.09.2020 r. Postępowanie zostało wszczęte z urzędu. Powszechnie przyjmuje się, że w takiej sytuacji postępowanie jest wszczynane w dacie podjęcia pierwszej czynności w sprawie. Przy czym, w ocenie Sądu, skutek o którym mowa ma miejsce od daty dokonania czynności, a nie powiadomienia o niej strony. W niniejszej sprawie wszczęcie postępowania poprzedzało przeprowadzenie w dniu 9.09.2020 r. kontroli w trybie art. 81 ust. 4 w zw. z art. 80 ust.2 ust.1, i art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Jednakże w orzecznictwie jednolicie wskazuje się że postępowanie kontrolne, prowadzone przez organ nadzoru budowlanego, nie jest równoznaczne z wszczęciem postępowania administracyjnego. Dlatego istotna jest tu właściwa data wszczęcia, to jest 17.09.2020 r. O wszczęciu postępowania skarżący został zawiadomiony w dniu 22 września 2020r. Odnośnie do czynności kontrolnych, dokonanych przed wszczęciem postępowania, w efekcie których opisano obiekt i zgromadzono bogaty materiał zdjęciowy, Sąd wskazał na odmienność tej czynności od oględzin. "Czynności kontrolne w rozumieniu art. 81 ust. 4 nie są tożsame z oględzinami jako czynnością procesową przewidzianą w kodeksie postępowania administracyjnego w treści art. 79 k.p.a. Nie mają w związku z tym do nich zastosowania wymogi wynikające z treści tego przepisu jak: zawiadomienie o miejscu i terminie oględzin na siedem dni przed terminem oraz zagwarantowanie stronie prawa udziału w oględzinach" (tak wyrok NSA z dnia 23 lutego 2022 r. II OSK 627/19, tak samo wyrok NSA z dnia 29 października 2019 r. II OSK 1716/18. Zarzut zatem braku powiadomienia stron o czynnościach kontrolnych nie mógł odnieść skutku. Sąd wskazał, że pomimo braku takiego obowiązku organ zawiadomił o kontroli inwestora /k. 1 akt PINB/, który pomimo prawidłowego zawiadomienia nie stawił się, polecając stawiennictwo innej osobie, która udostępniła teren. Odnosząc się do zarzutu przeprowadzenia kontroli w formie pozakodeksowej, Sąd prześledził sekwencję czynności w sprawie. Wskazał, że czynności kontrolne dokonywane są przed wszczęciem postępowania dlatego, że dopiero na ich podstawie organ decyduje, czy zachodzi potrzeba jego wszczęcia. Jeśli nie, organ nie ma potrzeby "domykania" sprawy żadnym rozstrzygnięciem, właśnie dlatego, że czynności kontrolne nie są częścią postępowania jurysdykcyjnego. "Jeśli w wyniku postępowania kontrolnego, gwarantującego organowi nadzoru budowlanego możliwość korzystania z szeregu instrumentów prawnych pozwalających na wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy (np. możliwość żądania od uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, informacji lub udostępnienia dokumentów; nałożenie obowiązku dostarczenia odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz), organ ten stwierdzi zaistnienie przesłanek do podjęcia postępowania administracyjnego, to postępowanie kontrolne "przechodzi" w postępowanie jurysdykcyjne, ale już skonkretyzowane co do przedmiotu, jak i co do stron. Postępowanie kontrolne pełni w tym przypadku rolę swoistego postępowania "przedjurysdykcyjnego", podobnie zresztą jak postępowanie poprzedzające rozstrzygnięcie w kwestii wszczęcia postępowania na wniosek, które nie zawsze doprowadza do zawiązania postępowania jurysdykcyjnego" (tak wyrok WSA w Gliwicach z dnia 23 listopada 2020 r. II SA/Gl 755/20). Tak więc w wypadku, gdy zachodzi prawdopodobieństwo samowoli, organ wszczyna postępowanie. Tak też stało się w niniejszej sprawie, z tą różnicą, że organ zawiadomił o kontroli legalności wykonywania robót na przedmiotowych działkach inwestora, wzywając go do udziału w kontroli i o przygotowanie stosownych dokumentów świadczących o legalności budowy. Zatem pomimo, że odbywała się formalnie kontrola, organ zawiadamiając stronę postąpił tak, jak przy przeprowadzeniu oględzin. Po wszczęciu postępowania organ zgromadził stanowisko Starostwa Powiatowego w Suchej Beskidzkiej co do braku zgłoszenia czy decyzji o pozwolenie na budowę oraz wyrys i wypis z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i zakończył postępowanie. Sąd stwierdził, że organ mógł się oprzeć na protokole kontroli, który jest dokumentem urzędowym (tak wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 stycznia 2018 r. II SA/Wr 815/17). Istotnym jest bowiem, że do protokołu dołączona była bogata dokumentacja fotograficzna a przedstawiciel inwestora uczestniczył w czynnościach. W ocenie Sądu, nie doszło do naruszenia przepisów procesowych, jak i art. 10 K.p.a. w sposób mający wpływ na wynik sprawy. Formalnie przeprowadzone oględziny bramy wjazdowej doprowadziłyby bowiem do takiego samego rezultatu. Sąd odnosząc się do kwestii niepełnego kręgu uczestników postępowania, podnoszonej przez skarżącego uznał, że nie mogła być on wzięta pod uwagę. Skarżący wskazał, że nie ustalono właścicieli działek sąsiednich. Sąd zauważył, że jeśli dany podmiot legitymuje się interesem prawnym z art. 28 K.p.a. i nie brał udziału w sprawie, to może dojść w konsekwencji do wznowienia postępowania. Jednak nie jest dopuszczalne, aby taki zarzut w postępowaniu sądowoadministracyjnym powoływał inny podmiot niż ten, który został pominięty w postępowaniu (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 8 listopada 2017 r. II SA/Kr 1034/17). P. N. reprezentowany wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku zarzucając naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: • art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej P.p.s.a., w zw. z art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a. oraz w zw. z art. 49b u.p.b. w skutek błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji nieuzasadnione przyjęcie, iż obiekt objęty zaskarżonym rozstrzygnięciem uznany został za budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 u.p.b. a nie obiekt małej architektury zawierający się w katalogu przeznaczenia uzupełniającego w terenie zalesień, o których mowa w § 26 ust. 2 uchwały Nr X/84/2019 Rady Gminy Zawoja z dnia 17 lipca 2019 r., dotyczącej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla gminy Zawoja dla obszaru wsi Zawoja; • art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 49b ust. 2 u.p.b. poprzez brak zainicjowania postępowania legalizacyjnego dla przedmiotowego obiektu, gdy ze zgromadzonego (wadliwie) w sprawie materiału dowodowego nie wynika, że obiekt jest niezgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; • art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., w zw. z art. 135 P.p.s.a. w zw. art. 85 § 1 i 2 w zw. z art. 80 i art. 10 § 1 K.p.a. poprzez oparcie zaskarżonego rozstrzygnięcia za organami administracyjnymi na czynnościach kontrolnych, a nie oględzinach, a zatem sformułowanie decyzji na podstawie materiału dowodowego zebranego wbrew naczelnym zasadom postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 6, 8, 9 i 10 K.p.a.; • art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., w zw. z art. 135 P.p.s.a. w zw. art. 28 K.p.a. poprzez ustalenie kręgu stron postępowania wyłącznie na oświadczeniu osoby udostępniającej teren do kontroli bez uprzedniego zbadania tej okoliczności; • art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 7a i art. 8 K.p.a. poprzez naruszenie zasady uwzględnienia słusznego interesu obywatela i zasady zaufania do organów państwa, co w konsekwencji wpłynęło na nieuwzględnienie zarzutów dotyczących przeznaczenia terenu, a tym samym obiektu objętego niniejszym postępowaniem; Naruszenia przepisów prawa materialnego skarżący kasacyjnie upatruje natomiast w naruszeniu § 26 ust. 2 uchwały Nr X/84/2019 Rady Gminy Zawoja z dnia 17 lipca 2019 r., dotyczącej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla gminy Zawoja dla obszaru wsi Zawoja, poprzez uznanie, że przedmiotowy obiekt małej architektury jest niezgodny z zapisami aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nie może zostać zakwalifikowany do przeznaczenia uzupełniającego terenów zielonych ZL1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla gminy Zawoja dla obszaru wsi Zawoja. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiona została argumentacja mająca, zdaniem skarżącego kasacyjnie, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Odnosząc się do tak sformułowanych zarzutów NSA zauważa, że w niniejszym postępowaniu legalizacyjnym w trybie art. 49b ustawy Prawo budowlane nie doszło do błędnego ustalenia stanu faktycznego, który skutkował błędnym uznaniem przedmiotowej inwestycji – bramy wjazdowej za budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane a nie za obiekt małej architektury, o którym stanowi art. 3 pkt 4 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z art. 3 pkt 3 ww. ustawy przez budowlę należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, taki jak przykładowo wskazane w tym przepisie ale również inne obiekty budowlane. Katalog ten nie jest zamknięty a jedynie przykładowy. Każdorazowo więc organ dokonuje indywidualnej oceny czy dany obiekt budowlany nie posiadając cech budynku czy małej architektury jest właśnie budowlą. Natomiast obiektem małej architektury są niewielkie obiekty, a w szczególności: a) kultu religijnego, jak: kapliczki, krzyże przydrożne, figury, b) posągi, wodotryski i inne obiekty architektury ogrodowej, c) użytkowe służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku, jak: piaskownice, huśtawki, drabinki, śmietniki. Zatem cechą wyróżniającą małą architekturę jest przede wszystkim jej niewielki rozmiar a jedynie przykładowo wskazano na możliwe funkcje tych obiektów tj. służące kultowi religijnemu, wyposażeniu ogrodów czy rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku. Mając na uwadze parametry przedmiotowej bramy wjazdowej oraz rozmiar elementów konstrukcyjnych ją tworzących nie sposób uznać ją za obiekt niewielki. Podczas kontroli na nieruchomości, której ustaleń nie podważono w żaden sposób stwierdzono, że obiekt ten posiada konstrukcję drewnianą tj. cztery słupy drewniane okrągłe o średnicy ok 30 cm, na którym wsparta jest konstrukcja dachu dwuspadowego pokrytego deskami. Całość posadowiona jest na fundamencie betonowym (dwóch stopach betonowych o szerokości 80 cm i długości ok 3,1 m). Pomiędzy ww. słupami drewnianymi zamontowano bramę dwuskrzydłową konstrukcji stalowej o szerokości skrzydeł 2,8 m z wbudowaną furtką i możliwością otwierania jej na zewnątrz i do wewnątrz. Skrzydła stalowe sięgają do wysokości 3,0 m, a zadaszona konstrukcja bramy 7,30 m. Ww. obiekt posiada odległość pomiędzy słupami 2,4 m, (po zewnętrznym obrysie słupów 3,0 m oraz 5,85 m (po wewnątrz). Konstrukcję bramy skręcono śrubami. Pomiędzy dwoma słupami od strony północnej do wysokości 1,35 m wykonano wypełnienie wolnej przestrzeni pomiędzy słupami za pomocą drewnianych belek, które jednocześnie pełni funkcję oporową opierającego się gruntu podwyższonego terenu działki nr ew. [...]. Wobec tego nie można twierdzić, że brama stanowiąca element składowy ogrodzenia nieruchomości, które na pozostałym jego przebiegu nie przekracza wysokości 2,20 m, nie jest masywnym obiektem (bale 30 cm średnicy), dla którego stabilności wymagane jest trwałe związanie z gruntem za pomocą ław fundamentowych o wym. 0,8 m na 3,1 m i która utrzymuje dwa skrzydła stalowych drzwi o wym. 2,8 szerokości na 3,0 m wysokości a nadto góruje nad bramą zadaszenie o wysokości 7,3 m. Również okoliczność, że brama ta stanowi element konstrukcji oporowej dla podwyższonego terenu działki wskazuje, że nie jest to niewielki obiekt, gdyż opiera się naciskom mas ziemi do wysokości 1,35 m. Powyższe potwierdza, że organy na podstawie ustaleń kontroli zasadnie uznały, że taka brama wjazdowa nie jest obiektem małej architektury i stosownie do art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane jako element ogrodzenia mający powyżej 2,20 m wymagał zgłoszenia. Również twierdzenie skarżącego kasacyjnie, że z materiału dowodowego w tej sprawie nie wynika, że jest to obiekt niezgodny z zapisami obowiązującego na tym terenie planu miejscowego jest niezasadne. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wsi Zawoja zatwierdzony uchwałą nr X/84/2019 Rady Gminy Zawoja z dnia 17 lipca 2019 r. wskazuje, że działka inwestora zlokalizowana jest w terenach ZL1 - tereny zalesień, z docelowym przeznaczeniem pod lasy. W celu ochrony tych terenów wprowadzono zakaz zabudowy za wyjątkiem obiektów i urządzeń służących bezpośrednio działalności leśnej (§ 26 MPZP). Zgodnie z treścią § 26 pkt 2 MPZP, w terenach zalesień ZL1, ustalono możliwość realizacji: 1) sieci i urządzeń infrastruktury technicznej; 2) dróg i dojazdów nie wydzielonych, zatok postojowych; 3) ogólnodostępnych urządzeń turystyki, sportu i rekreacji tj. szlaków turystycznych, ścieżek zdrowia, tras biegowych w tym narciarstwa biegowego, tras do jazdy konnej, ścieżek dydaktycznych i przyrodniczych; 4) obiektów małej architektury; typu tablica informacyjna, ławka, podest, zadaszenie itp. Natomiast w treści § 25 pkt 3 oraz w § 26 pkt 3 wskazano na warunek lokalizacji urządzeń w ramach przeznaczenia uzupełniającego wymienionego w ust. 2 które winny być dostosowane do charakteru i funkcji przeznaczenia podstawowego (zalesienie) z zachowaniem zasad określonych w przepisach odrębnych. Jak już wskazano przedmiotowa brama nie jest obiektem małej architektury a więc nie mogła być lokalizowana na terenie zalesień ZL1. Nie służy ona ponadto bezpośrednio działalności leśnej skoro z dostępnych informacji z innych toczących się postępowań w zakresie zabudowy tej działki wynika, że na terenie za bramą powstają urządzenia związane z kultem religijnym a nie z działalnością podporządkowaną zalesianiu tego terenu. Wobec tego niezasadne są twierdzenia, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie wskazuje na sprzeczność bramy wjazdowej z przepisami miejscowego planu przestrzennego. Zdaniem NSA, uchybienie organów polegające na ustaleniu stanu faktycznego w sprawie na podstawie ustaleń kontroli a nie w ramach oględzin nie jest uchybieniem, które zaprzepaszcza wartość dokonanych ustaleń faktycznych stwierdzonych protokołem. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji ustalenia kontroli posiadają wartość dowodową. NSA zauważa, że jako dowód można dopuścić wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy a nie jest sprzeczne z prawem. Art. 75 § 1 K.p.a. przykładowo wskazuje na oględziny a zatem ustalenia kontroli jeśli pozwalają wyjaśnić istotne dla sprawy okoliczności mogą być podstawą ustaleń faktycznych. Ponadto jak prawidłowo wskazał Sąd I instancji organy o kontroli zawiadomiły inwestora pomimo braku takiego obowiązku prawnego przez co dokonana czynność spełniła wymogi proceduralne konieczne dla przeprowadzenia oględzin. Protokół kontroli jest dokumentem urzędowym zatem potwierdza okoliczności w nim stwierdzone i korzysta z domniemania wiarygodności póki nie zostanie to domniemanie podważone. Jako dokument jest zatem dowodem zgodnym z prawem. Skarżący kasacyjnie został powiadomiony o terminie kontroli a zatem miał możliwość w niej uczestniczyć i odnieść się do jej ustaleń np. zakwestionować. Tego jednak nie uczynił. Na etapie po wszczęciu formalnego postępowania skarżący miał zapewniony czynny udział w sprawie zatem jego prawa procesowe były przestrzegane. Nie można też pominąć okoliczności niezwykle istotnej dla oceny stanu faktycznego w sprawie tj. tego że do protokołu załączona została bogata dokumentacja fotograficzna a przedstawiciel inwestora uczestniczył w czynnościach. Zdaniem NSA, Sąd nie naruszył przepisów postępowania uznając, że organy nie dopuściły się istotnego naruszenia przepisów procesowych, co mogło by mieć wpływ na wynik rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Gdyby w toku postępowania jurysdykcyjnego ponowiono ustalenia opierając się na oględzinach bramy wjazdowej na działce skarżącego, to ustalenia te doprowadziłyby zapewne do takiego samego rezultatu, czyli ustalenia takich parametrów bramy jakie wskazane zostały w protokole kontroli. Ponawianie ustaleń protokołu jedynie po to aby tylko nadać ustaleniom organu formalny charakter dowodu z oględzin byłoby wątpliwe z uwagi na zasadę oszczędności procesowej w postępowaniu. Świadczyłoby o mnożeniu dowodów w celu wykazania takiej samej okoliczności. W związku z powyższym wszystkie zarzuty naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy sformułowane w skardze kasacyjnej należało uznać za pozbawione podstaw. Za chybiony uznać należało także zarzut naruszenia prawa materialnego albowiem jak już wyżej wskazano uznanie bramy wjazdowej za obiekt małej architektury było niezasadne a w konsekwencji prowadziło to do ustalenia niezgodności lokalizacji tej bramy postanowieniami obowiązującego na tym terenie planu miejscowego. Wobec stwierdzonej niezgodności z miejscowym planem organ był zobligowany zakończyć postępowanie legalizacyjne i orzec rozbiórkę. W związku z powyższym Sąd I instancji słusznie uznał, że kwalifikacja przedmiotowej bramy wjazdowej przez organy jako budowli wymagającej zgłoszenia było uzasadnione okolicznościami i wobec braku takiego zgłoszenia należało prowadzić postępowanie legalizacyjne w ramach którego należało ustalić zgodność tej budowli z miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na terenie działki inwestora. Skoro budowa bramy nie była związana z zalesianiem czy też przeznaczeniem dopuszczalnym czyli np. nie stanowi małej architektury z uwagi na swoje parametry, to uznać należało jej budowę za sprzeczną z przewidzianym w planie zagospodarowaniem a to uzasadniało orzeczenie o nakazie rozbiórki. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.