II OSK 2486/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stankowski (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa Protokolant: asystent sędziego Joanna Ziółkowska po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T.O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 września 2023 r. sygn. akt IV SA/Po 484/23 w sprawie ze skargi T.O. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 czerwca 2023 r. nr WOA.7722.61.2023.MKA w przedmiocie nałożenia opłaty legalizacyjnej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 28 września 2023 r., sygn. akt IV SA/Po 484/23 oddalił skargę T.O. (dalej: "skarżący") na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 czerwca 2023 r., nr WOA.7722.61.2023.MKA w przedmiocie nałożenia opłaty legalizacyjnej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", złożył skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: I. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, 8, 9, 77 § 1, 80, 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775, ze zm.), dalej: "k.p.a." w zw. z art. 126 k.p.a. polegające na niepełnym i nieprawidłowym ustaleniu i przedstawieniu stanu faktycznego, co niewątpliwie nie tylko mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ale w istocie taki wpływ miało, II. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., w związku z art. 49d w zw. z art. 59f ust. 1, ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333, ze zm.), dalej: "p.b.", polegające na błędnym (wadliwym) ustaleniu i przyjęciu do wyliczenia opłaty legalizacyjnej współczynnika kategorii obiektu (k), III. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c oraz art. 151 p.p.s.a. polegające na nie uchyleniu zaskarżonych orzeczeń (PINB w Krotoszynie i WWINB), tj. na nie uwzględnieniu skargi pomimo tego, że orzeczenia te nie odpowiadają prawu. Uzasadniając skargę kasacyjną skarżący zarzucił Sądowi pierwszej instancji zaakceptowanie wadliwie ustalonego stanu faktycznego. W ocenie skarżącego organy nie wyjaśniły kiedy dokładnie wybudowany został garaż. Powyższa kwestia ma zaś istotne znaczenie, ponieważ uprzednio obowiązujące przepisy nie przewidywały obowiązku uiszczenia opłaty legalizacyjnej. Ponadto skarżący nie zgodził się z zaliczeniem przedmiotowego garażu do kategorii XVII, do której zalicza się wyłącznie budynki handlu, gastronomii i usług, ponieważ przedmiotowy garaż nie pełni żadnej z tych funkcji. Podkreślił również, że ani kubatura, ani powierzchnia garażu nie wskazują, że należy przypisać mu współczynnik wielkości większy niż "1". W ocenie skarżącego z dokumentacji projektowej jednoznacznie wynika, że wewnątrz budynku przewidziano 2, a nie 4 miejsca parkingowe, wobec czego obiekt powinien być zaliczony do III kategorii. Skarżący zaznaczył, że wysokość opłaty legalizacyjnej jest sprzeczna z celami ustawy i nieadekwatna do popełnionej samowoli. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., w niniejszej sprawie nie wystąpiły, co obligowało Naczelny Sąd Administracyjny do ograniczenia kontroli zaskarżonego wyroku wyłącznie do weryfikacji zarzutów sformułowanych przez autora skargi kasacyjnej. Natomiast zgodnie z art. 193 p.p.s.a., jeżeli nie ma szczególnych przepisów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, do postępowania tego stosuje się odpowiednio przepisy postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, z tym że Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wyroki i postanowienia w terminie trzydziestu dni. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Wniesiona skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest kwalifikacja obiektu budowlanego – budynku garażowego – zrealizowanego w warunkach samowoli budowlanej, na działce o nr ewid. [...] przy ul. [...] w K. Zdaniem Sądu pierwszej instancji prawidłowym jest stanowisko orzekających w sprawie organów, że obiekt ten z uwagi na wymiary powinien być zaliczony do XVII kategorii obiektów budowlanych, natomiast w ocenie skarżącego właściwa jest kategoria III. Zarzucając wadliwe ustalenie współczynnika kategorii obiektu skutkujące nieprawidłowym wyliczeniem opłaty legalizacyjnej, autor skargi kasacyjnej wskazuje na naruszenie art. 49d w zw. z art. 59f ust. 1 i 3 p.b. Powyższy zarzut trzeba uznać za oczywiście bezzasadny. W pierwszej kolejności zauważyć należy, że wobec wszczęcia postępowania dotyczącego samowoli budowlanej w dniu 29 kwietnia 2017 r., w niniejszej sprawie zastosowanie znajdują przepisy ustawy Prawo Budowlane obowiązujące do 18 września 2020 r. Jak bowiem słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji, w dniu 19 września 2020 r., zaczęło obowiązywać nowe brzmienie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r. poz. 1333). Zgodnie z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471 z późn. zm.).: "Do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Zgodnie zaś z art. 49 ust. 2 p.b. (w brzmieniu do dnia 18 września 2020 r.) wyliczenie opłaty legalizacyjnej przez organ nadzoru budowlanego nastąpiło na podstawie przepisu art. 59f ust. 1, 2 i 3 p.b., zgodnie z którym karę stanowi iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Kategorie obiektów, współczynnik kategorii obiektu oraz współczynnik wielkości obiektu określa załącznik do ustawy Prawo budowlane. Kategoria III obiektów budowlanych obejmuje - inne niewielkie budynki, jak: domy letniskowe, budynki gospodarcze, garaże do dwóch stanowisk włącznie, gdzie zarówno współczynnik kategorii obiektu (k), jak i współczynnik wielkości obiektu (w) wynosi 1,0. Natomiast kategoria XVII obiektów budowlanych to: budynki handlu, gastronomii i usług, jak sklepy, centra handlowe, domy towarowe, hale targowe, restauracje, bary, kasyna, dyskoteki, warsztaty rzemieślnicze, stacje obsługi pojazdów, myjnie samochodowe, garaże powyżej dwóch stanowisk, budynki dworcowe (współczynnik kategorii obiektu (k) wynosi 15,0 natomiast współczynnik wielkości obiektu (w) [kubatura w m3] wynosi 1. W odniesieniu do powyższego stwierdzić przede wszystkim należy, że z przedstawionych sądowi akt sprawy wynika, że sporny budynek garażowy posiada wymiary ok. 15,64 m x 14,90 m, co daje powierzchnię zabudowy 233,06 m2, i 6,78 m wysokości - kubatura wynosi 1.575 m3. Rację ma zatem Sąd pierwszej instancji wskazując, że gabaryty spornego obiektu (233,06 m2, kubatura 1.575 m3) uniemożliwiają uznanie, że garaż może być zaliczony do innych niewielkich budynków wymienionych w kategorii III. Prawidłowo Sąd ocenił również ilość znajdujących się w spornym obiekcie miejsc postojowych dla pojazdów. Oceny tej dokonano na podstawie dokumentacji rysunkowej i zdjęciowej, z której bezsprzecznie wynika, że znajdują się w nim 4 stanowiska postojowe. Ponadto należy zwrócić uwagę, że w projekcie budowlanym (strona tytułowa oraz kolejne karty) także wskazano, że obiekt jest zaliczany do kategorii XVII – jako budynek garażowy posiadający 4 bramy garażowe. Fakt, że ustalenia organu nadzoru budowlanego i przyjęta przez projektanta kwalifikacja garażu korelują ze sobą, przemawia za słusznością stanowiska, że sporny budynek należało zaliczyć do obiektów kategorii XVII. Mając na względzie parametry techniczne spornego obiektu, w tym wymiary, kubaturę, a ponadto ilość znajdujących się w nim miejsc postojowych, należało przyjąć, że zachodziły warunki do uznania, iż należy on do kategorii XVIII obiektów budowlanych. Zatem argumentacja skarżącego, że z treści projektu wynika, iż dla projektowanego budynku przewidziano 2 miejsca parkingowe wewnątrz budynku, nie mogła odnieść oczekiwanego skutku. Twierdzenie skarżącego kasacyjnie, że zrealizowany obiekt może być zaliczony do innych niewielkich budynków wymienionych w kategorii III jest twierdzeniem dowolnym i nieuzasadnionym. Jest ono sprzeczne z ww. dowodami. Kwestia kwalifikacji zrealizowanego obiektu budowlanego została poddana należytej analizie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Tak więc z uwagi na rozmiary spornego budynku oraz fakt, że w przedmiotowym garażu znajdują się 4 miejsca postojowe, co nie zostało skutecznie podważone, nie może być on zaklasyfikowany do kategorii III obiektów budowlanych. Z tych względów za nieusprawiedliwiony należało uznać zarzut naruszenia art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a., a także art. 49d w zw. z art. 59f ust. 1 p.b. Wobec tego, że nie zachodziły warunki do uchylenia zaskarżonego postanowienia, skoro akt ten odpowiada prawu, Sąd – jako nieuzasadniony – uznał także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz c), a także art. 151 p.p.s.a. Nie ma również racji skarżący zarzucając, że orzekające w sprawie organy nie ustaliły kiedy dokładnie wybudowany został garaż, podczas gdy data zakończenia budowy ma istotne znaczenie z uwagi na to, że wcześniejsze przepisy nie stanowiły o obowiązku uiszczenia opłaty legalizacyjnej. W odniesieniu do powyższego Sąd wskazuje, że wydanie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia o nałożeniu opłaty legalizacyjnej było kolejnym etapem postępowania wszczętego w 2017 r. w sprawie samowoli budowlanej. W ramach tego postępowania wydane ostało postanowienie z 6 lutego 2018 r. w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych poddane następnie kontroli sądowej. Wyrokiem z 26 września 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 386/18 Wojewódki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę na ww. postanowienie. W uzasadnieniu wyroku przesądzona została kwestia okresu, w którym wybudowany (rozbudowany) został budynek, tj. po 2015 r., a przed 2018 r. Stanowisko to zostało zaakceptowane następnie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 26 października 2021 r., sygn. akt II OSK 3521/18 oddalającym skargę kasacyjną od orzeczenia z 26 września 2018 r. Wobec powyższego nie ma racji skarżący, że w sprawie nie ustalono daty budowy garażu. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.