II OSK 2474/19

Dnia 26 maja 2020 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny (spr.) sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2020 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 marca 2019 r. sygn. akt II SAB/Wa 23/19 w sprawie ze skargi J.M. na przewlekłość postępowania Wojewody [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 26 marca 2019 r., sygn. akt IV SAB/Wa 23/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi J. M. na przewlekłość postępowania Wojewody [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stwierdził, że Wojewoda [...] dopuścił się przewlekłości, która nie miała charakteru rażącego i oddalił skargę w pozostałym zakresie. Sąd pierwszej instancji wskazał w uzasadnieniu, że przedstawione okoliczności faktyczne nie pozostawiają wątpliwości co do przewlekłości prowadzonego postępowania. O przewlekłości zaistniałej z rażącym naruszeniem prawa decydują natomiast łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, tj. skutki, które wywołuje decyzja. Mając na uwadze ustalony stan faktyczny sprawy i powołane w uzasadnieniu wywody, oraz biorąc pod uwagę okres, jaki upłynął pomiędzy złożeniem przez stronę wniosku, a wydaniem przez organ decyzji merytorycznej i wniesieniem skargi, stwierdzona przewlekłość nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Organ, co prawda niesystematycznie, ale podejmował czynności w celu wyjaśnienia sprawy. Mając powyższe na uwadze za niezasadny należało uznać wniosek skarżącego o przyznanie mu od organu sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 poz. 1302 ze zm. - dalej: p.p.s.a.). Powyższy wyrok zaskarżono w części stwierdzającej, że przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz oddalającej skargę w pozostałym zakresie, określonym w punkcie 2 i 3 zaskarżonego wyroku. Zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 149 § 1a p.p.s.a. w związku z art. 12 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm. - dalej: k.p.a.) oraz art. 35 § 1 i 3 k.p.a. poprzez brak stwierdzenia przewlekłości postępowania Wojewody [...] z rażącym naruszeniem prawa, pomimo że organ wielokrotnie przekroczył termin do załatwienia sprawy, a przekroczenie to miało charakter rażącego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego oraz podejmował czynności w wielomiesięcznych odstępach czasu, potęgując głębokość zaistniałej w postępowaniu przewlekłości oraz wydając decyzję wyłącznie w wyniku wniesienia skargi na przewlekłość; 2. art. 151 w związku z art. 149 § 2 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w zakresie dotyczącym przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w związku ze stwierdzoną przewlekłością postępowania poprzez przyjęcie, że skarżący nie wykazał szczególnych niedogodności, których miałby doznać w związku z opieszałym działaniem organu, podczas gdy przepis art. 149 § 2 p.p.s.a. nie zawiera takiej przesłanki, a jednocześnie w związku z wielokrotnym przekroczeniem terminu do załatwienia sprawy zaistniały podstawy do orzeczenia zadośćuczynienia, tym bardziej, iż czynności wykonywane przez organ w postępowaniu, które miały wpływ na jego przewlekłość były podejmowane w dużych odstępach czasu, a część z nich była zbędna i naruszała przepisy prawa materialnego i procesowego. Zdaniem skarżącego, Sąd pierwszej instancji prawidłowo ustalił, że sprawa została załatwiona z przekroczeniem ustawowego terminu do jej załatwienia. Dokonał jednak błędnej wykładni przepisów postępowania w zakresie rażącego charakteru tej przewlekłości. Stwierdzenie, że rażąca przewlekłość postępowania nie występuje w sytuacji, gdy termin do załatwienia sprawy przekroczono wielokrotnie, nie znajduje podstaw w stanie faktycznym sprawy i dotychczasowym orzecznictwie. W odniesieniu do zarzutu niezasądzenia sumy pieniężnej skarżący podniósł, że nie ma obowiązku uzasadnienia takiego wniosku, bowiem suma ta stanowi zadośćuczynienie za krzywdę jaką strona poniosła z powodu wadliwie działającej administracji. Skarżący na podstawie art. 176 § 1 i 2 w związku z art. 185 § 1 p.p.s.a. wniósł o zmianę wyroku i przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. i zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest uzasadniona. W orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, co ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, a także w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Dokonując więc oceny czy naruszenie prawa ma rażący charakter, nie można poprzestać wyłącznie na prostym zestawieniu terminów, ale należy wziąć pod uwagę wszelkie uwarunkowania, w tym przede wszystkim wynikające z przepisów prawa materialnego obowiązki organu, które implikują podejmowanie czynności dla merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy. Orzeczenie o kwalifikowanej (rażącej) formie przewlekłości powinno być zatem zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (zob. wyrok NSA z dnia 6 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1802/19 i powołane tam orzeczenia - dostępne w CBOIS). Powyższe rozważania należy odnieść do stanu faktycznego ustalonego w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji. Wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę wpłynął do organu [...] maja 2018 r. Pismem z [...] lipca 2018 r. cudzoziemiec został wezwany do uzupełnienia braków formalnych wniosku. W dniu [...] sierpnia 2018 r. do organu wpłynęło ponaglenie na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania Wojewody [...]. Pismo zostało przekazane do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców pismem z [...] sierpnia 2018 r. Braki formalne wniosku cudzoziemiec uzupełnił [...] sierpnia 2018 r. Dnia [...] października 2018 r. Wojewoda [...], na podstawie art. 109 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2094 ze zm.), wystąpił do Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Komendanta Stołecznej Policji z wnioskiem o przekazanie informacji czy wjazd i pobyt cudzoziemca na terytorium Polski stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Termin uzyskania odpowiedzi upływał [...] listopada 2018 r. Następnie pismem z [...] października 2018 r. skarżący został wezwany do uzupełnienia dokumentów niezbędnych do wydania decyzji zgodnie z żądaniem strony oraz poinformowany o przewidywanym terminie wydania decyzji do dnia [...] stycznia 2019 r. Skarga do sądu na przewlekłość postępowania wpłynęła [...] grudnia 2018 r. Decyzja odmawiająca udzielenia cudzoziemcowi udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę została wydana [...] grudnia 2018 r. Przedstawiony stan faktyczny świadczy o niedochowaniu przez organ ustawowego terminu rozpoznania sprawy wynikającego z art. 35 § 1 i § 2 k.p.a. Prawidłowo jednak Sąd pierwszej instancji nie orzekł o kwalifikowanym charakterze przewlekłości. Pierwsza czynność organu w sprawie, polegająca na wezwaniu do uzupełnienia braków formalnych wniosku, podjęta została ponad dwa miesiące od daty złożenia wniosku, ale przed złożeniem przez cudzoziemca pisma zawierającego ponaglenie. Nie można więc zarzucić organowi braku woli do rozpoznania sprawy. Braki formalne wniosku skarżący uzupełnił natomiast z przekroczeniem siedmiodniowego terminu wynikającego z art. 64 § 2 k.p.a. Kolejna czynność organu, polegająca na wystąpieniu do odpowiednich służb z wnioskiem o przekazanie informacji dotyczący ewentualnego zagrożenia dla obronności lub bezpieczeństwa państwa, spowodowała przedłużenie terminu do rozpoznania sprawy do momentu otrzymania odpowiedzi od stosownych organów. Postępowanie zakończyło się wydaniem decyzji administracyjnej przed upływem terminu określonego w piśmie z [...] października 2018 r., w przeciągu sześciu miesięcy od dnia złożenia wniosku. Wymienione okoliczności nie pozwalają na uznanie, że przewlekłe działanie organu cechowała wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, która byłaby oczywista i wynikała z braku woli organu do rozpoznania sprawy. Działania organu podejmowane były z opóźnieniem, ale nie miały na celu bezpodstawnego przedłużenia okresu prowadzonego postępowania, tylko zmierzały do zakończenia postępowania wydaniem decyzji administracyjnej. Na długość postępowania trwającego sześć miesięcy wpływ miały również działania samego wnioskodawcy i konieczność współdziałania z innymi organami administracji. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 149 § 2 p.p.s.a., wskazać należy, że zgodnie z tym przepisem sąd, w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną. Skoro WSA w Warszawie orzekł o przewlekłości postępowania i trafnie przyjął, że nie miała ona "rażącego" charakteru, to uwzględniając fakt, iż w sprawie została już wydana decyzja z dnia [...] grudnia 2018 r. i mając na uwadze uznaniowy charakter sumy pieniężnej określonej w art. 149 § 2 p.p.s.a. należy przyjąć, że oddalenie wniosku o przyznanie od organu na rzecz skarżącego tej sumy nie stanowiło naruszenia przepisów postępowania. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.