III SAB/Wr 544/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anetta Makowska-Hrycyk Sędziowie: Sędzia WSA Piotr Kieres (sprawozdawca) Sędzia WSA Maria Tkacz-Rutkowska po rozpoznaniu w Wydziale III na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 26 maja 2020 r. sprawy ze skargi L.K. na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę D. postępowania w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę: I. stwierdza, że Wojewoda D. przewlekle prowadził postępowanie w sprawie z wniosku Strony skarżącej; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D.miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę D. do wydania aktu administracyjnego w sprawie w terminie 30 dni od daty otrzymania przez organ prawomocnego wyroku wraz z aktami; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz Strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie: 1.500,00 zł (tysiąc pięćset złotych); V. zasądza na rzecz Strony skarżącej od Wojewody D. kwotę: 597,00 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.

Przedmiotem skargi L.K. (dalej: Strona, Skarżący) jest przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. (dalej: Organ, Wojewoda) w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Z akt sprawy wynika, że 6 lipca 2018 r. Skarżąca złożył w D. Urzędzie Wojewódzkim wniosek o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę wraz z plikiem dokumentów. W dniu 8 maja 2019 r. Strona stawia się osobiście bez wezwania w D. Urzędzie Wojewódzkim, składa odciski palców, a także dokumenty: aktualizację załącznika nr 1, informacja starosty co do możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych, kopie stron paszportu, wydruki rachunku. bankowego. Następnie 25 lutego 2020 r. Strona składa ponaglenie celem załatwienia sprawy w przedmiocie złożonego wniosku, a w dniu 30.03.2020 r. wpływa do Organu skarga Strony na przewlekłość postępowania Wojewody kierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Organ 4 maja 2020 r. tworzy: 1. pismo, w którym zwraca się w oparciu o art. 109 ust. 1 ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 2206 ze zm.) do odpowiednich służb (Policja, ABW i Straż Graniczna) o informacje o Stronie, czy Jej wjazd i pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego; 2. pismo do Strony o przewidywanym terminie zakończenia postępowania przypadającym na 90 dzień po odwołaniu stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii liczonego od odwołania tego ze stanów, który obowiązywał jako ostatni wraz z wezwaniem o doręczenie dokumentów potwierdzających posiadania miejsca zamieszkania przez cały okres pobytu na terytorium RP (w terminie 30 dni od odwołania ww. stanów); 3. pismo o przekazaniu ponaglenia do Urzędu do Spraw Cudzoziemców. W skardze na przewlekłość postępowania, Skarżąca zarzuciła Organowi naruszenie art. 8, art. 9, art. 12, art. 35 § 1 i § 3, art. 36 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego przez ich niezastosowanie, a w konsekwencji rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy. Skarżąca wniosła o: 1) stwierdzenie, że Organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania z wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy; 2) stwierdzenie, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) zobowiązanie Organu do wydania decyzji w terminie 14 dni od otrzymania prawomocnego wyroku; 4) przyznanie od Organu na rzecz Skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 14.020,00 zł na podstawie art. 149 § 2, w związku z art. 154 § 6 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – powoływanej jako p.p.s.a.; 5) skierowanie sprawy do rozpoznania w postepowaniu uproszczonym; 6) zasądzenie od Organu na rzecz Skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazano na: nieskomplikowany charakter sprawy, niepoinformowanie przez Organ Skarżącej, że nie załatwi sprawy w terminie i przyczynach niedochowania terminu. Organ nie pouczył również Strony o prawie wniesienia ponaglenia. Niewydanie decyzji przez okres ponad 20 miesięcy nie ma racjonalnego uzasadnienia – przewlekłość zdaniem Skarżącej ma charakter oczywisty, a jej usprawiedliwieniem nie mogą być braki kadrowe. Skarżąca żyje w permanentnym stresie, a brak decyzji narusza Jej dobra osobiste – prawo do poruszania się w granicach Rzeczypospolitej Polskiej i poza tymi granicami. Wnioskowana kwota sumy pieniężnej została wyliczona jako 701,00 zł/miesiąc i ma być rekompensatą za naruszenie praw Strony i stan niepewności prawnej w jakim się znalazła. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że sposób prowadzenia postępowania nie wynika ze złej woli pracowników, ale jest skutkiem ogromnej ilości wniosków i odpływu pracowników, a także koniecznością procedowaniem równocześnie w wielu różnych sprawach i brakiem możliwości szybkiego uzupełnienia niedoboru kadr. Zdaniem Organu przewlekłość nie miała miejsce z rażącym naruszenie prawa, wniosek o przyznanie sumy pieniężnej, jako nieuzasadniony powinien zostać oddalony. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Pojęcie przewlekłości postępowania zawarte jest w art. 37 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.) – dalej jako k.p.a., normującym instytucję ponaglenia. Zgodnie z ww. przepisem stronie służy prawo wniesienia ponaglenia, jeżeli postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Dokonując szerszego wyjaśnienia pojęcia przewlekłości należy sięgnąć do ogólnych zasad postępowania administracyjnego oraz regulacji dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. Ocenie podlega zatem zachowanie terminów określonych w art. 35 k.p.a. oraz wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić więc trzeba, że - w myśl art. 12 k.p.a. - organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. W orzecznictwie przyjmuje się, że przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ wydał finalną decyzję, gdyż jest ona (przewlekłość) zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. W judykaturze wskazuje się, że - oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej - nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Zatem, rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samej strony i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla strony. W efekcie, w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 marca 2013 r. (II OSK 34/13), stwierdził, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Można zatem stwierdzić, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia nie tylko wtedy, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności, ale również wówczas, gdy podejmuje nieefektywne działania, które nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, nie wyjaśniają istotnych okoliczności i nie prowadzą do zakończenia postępowania. Ponadto wtedy, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania. W myśl ogólnej reguły wyrażonej w art. 12 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia i realizując jednocześnie obowiązek wszechstronnego zbadania stanu faktycznego sprawy. Wyrażona w tym przepisie zasada szybkości i wnikliwości postępowania została skonkretyzowana w art. 35 k.p.a., którego § 1 stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Z kolei art. 36 § 1 w zw. z § 2 k.p.a. stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych, także z przyczyn niezależnych od organu, organ ten jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. W ocenie Sądu, Organ administracji dopuścił się przewlekłości, o czym przesądza zawartość akt administracyjnych sprawy. Z akt tych wynika, że pierwsze czynności Wojewoda podjął 4 maja 2020 r. – tworząc pisma: o informacje o Stronie do odpowiednich służb, przekazujące ponaglenie do Urzędu do Spraw Cudzoziemców i o wyznaczeniu terminu załatwienia sprawy i wezwanie o uzupełnienie braków formalnych wniosku. Tym samym od wpływu wniosku Strony do podjęcia ww. czynności przez Organ upłynęło prawie 22 miesiące. Zdaniem Sądu wezwania do usunięcia braków formalnych (podobnie jak wniosek do służb) powinno nastąpić niezwłocznie po wpływie wniosku, są to też czynności typowe dla tego rodzaju spraw, które cechuje powtarzalność. Nic nie stało na przeszkodzie, aby wnioskowi nadać bieg niezwłocznie po jego wpłynięciu. Nie do zaakceptowania jest natomiast sytuacja, w której Organ administracji dokonuje wstępnej oceny formalnej wniosku - jego kompletności (zaczyna działać, podejmuje pierwszą w sprawie czynność) po ponad 21 miesiącach od jego wpłynięcia. Niewątpliwie czynności Organu administracji zostały podjęte już po dacie, w której wniosek winien był zostać załatwiony, a sprawa nadal jest w toku. Powyższe wskazuje, że Wojewoda dopuścił się przewlekłości, czym naruszył zasady i terminy określone w art. 35, art. 36 oraz w art. 8, art. 9, art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7. k.p.a. Okres zwłoki ze strony Organu administracji przekroczył, maksymalny termin dla załatwienia sprawy w przedmiocie rozpoznania wniosku Skarżącego, a w sprawie nie zachodzą okoliczności, które mogłyby usprawiedliwiać tę przewlekłość. Opóźnienia w załatwieniu sprawy, mające swoje źródło w organizacji pracy urzędu, w tym w jego możliwościach kadrowych, nie stanowią okoliczności wyłączającej stwierdzenie przewlekłości w załatwieniu sprawy, wręcz przeciwnie, są jednymi z częstych (a w przypadku spraw zezwoleń na pobyt cudzoziemców – obecnie charakterystycznych) przyczyn przewlekłego prowadzenia postępowania. Problemy w organizowaniu pracy urzędu, nawet mające swoje źródło w obiektywnych trudnościach związanych np. z pozyskaniem i szkoleniem pracowników, nie mogą bowiem ograniczać praw strony postępowania ani stanowić usprawiedliwienia dla naruszania tych praw. To na organach państwa ciąży obowiązek zapewnienia sprawnej realizacji ich zadań, przy zapewnieniu przestrzegania obowiązujących przepisów i respektowania wyznaczonych tymi przepisami standardów działania administracji. Jakkolwiek zauważyć należy, że skarga na przewlekłość wpłynęła do Organu 30 marca 2020 r., a więc już po 14 marca 2020 r. – od tej daty obowiązywał na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stan zagrożenia epidemiologiczne, a następnie od 20 marca 2020 r. - stan epidemii, w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2, to kwestia ta jak i przepisu art. 15 zzs ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.) – obowiązującego 31.03.-15.05.2020 r., nie mają znaczenia dla rozstrzygania o bezczynności Organu. Jeszcze raz należy podkreślić, że Strona złożyła wniosek 6 lipca 2018r., a więc ponad 19 miesięcy wcześniej niż wskazane w zdaniu poprzednim okoliczności, a niniejsze orzeczenie Sądu zostało wydane w dniu 26.05.2020 r. Tym samym nawet oceniając stan faktyczny sprzed stanu zagrożenia epidemiologicznego, stanu epidemii i obowiązywania art. 15 zzs wymienionej ustawy Organ przez 19 miesięcy nie uczynił nic w związku z wniesieniem przez Stronę wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. W związku z tym zachowują aktualność wcześniejsze uwagi sądu z modyfikacją, braku w ogóle reakcji Organu przez 19 miesięcy na wniosek Strony i to mimo wniesienia przez Nią ponaglenia. W tym stanie rzeczy stwierdzić należało, że Wojewoda dopuścił się przewlekłości w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Wskazać należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych rozróżnia się przewlekłość z rażącym naruszeniem prawa - stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Biorąc pod uwagę czas trwania postępowania i zaniechanie w tym okresie poczynienia jakichkolwiek czynności zmierzających do wydania aktu administracyjnego w sprawie oraz brak rozstrzygnięcia sprawy przez Organ na dzień niniejszego wyroku, Sąd uznał, że przewlekłość Organu w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Podkreślenia wymaga, że stwierdzona przewlekłość wynikała wyłącznie z postawy (zaniechań) Organu administracji oraz że do zaistniałej sytuacji w żaden sposób nie przyczyniła się Strona. O rażącym naruszeniu prawa w postaci przewlekłego prowadzenia postepowania świadczy zlekceważenie wnioskodawcy - Skarżącego, Jego żądania oraz wprost zasad postępowania administracyjnego odnoszących się do maksymalnego terminu załatwienia sprawy, zasady zaufania do organów i czynnego udziału w postępowaniu. Sytuacja, w której Skarżący czeka tak długo na rozstrzygnięcie jak w rozpoznawanej sprawie oraz uporczywe milczenie Organu - nawet pomimo wniesienia przez Stronę ponaglenia nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Tak samo negatywnie odnieść należy się do jakiegokolwiek zajęcia się sprawą dopiero w wyniku wniesienia przez Stronę skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W ocenie Sądu, przewlekłość postępowania nosi cechę rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), o czym Sąd orzekł w pkt II wyroku. Wobec braku rozstrzygnięcia sprawy, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd zobowiązał Wojewodę do wydania w sprawie aktu administracyjnego, w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, o czym orzeczono w pkt III wyroku. Jako uzasadnione uznane zostało żądanie Strony skarżącej o przyznanie Jej sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. (pkt IV wyroku). Sąd uznaje, że przyznana kwota 1.500,00 zł jest adekwatna do występujących w sprawie okoliczności. W ocenie Sądu, żądanie przyznania sumy pieniężnej w wysokości 14.020,00 zł było żądaniem zbyt wygórowanym. Uprawnienie Sądu do przyznania stronie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. jest szczególnym instrumentem, który poza funkcją dyscyplinującą pozwala również - w pewnym stopniu na zadośćuczynienie Stronie skarżącej, której prawa w postępowaniu zostały naruszone. Powyższe nie jest tożsame z funkcją odszkodowawczą i zasądzenie sumy pieniężnej na tej podstawie nie wiąże się z określeniem materialnego wymiaru szkód poniesionych ewentualnie przez stronę. Charakter tego środka - skutkującego obciążeniem finansowym dla organu, a na rzecz strony - jest bliższy zadośćuczynieniu, gdyż związany jest nie z wielkością rzeczywistych szkód, poniesionych przez nią w związku z bezczynnością, ale rozmiarem naruszenia jej praw przez bezprawne zachowanie organu. Naruszenie w ten sposób praw strony będzie natomiast uzasadniało zastosowanie tego środka (zasądzenie sumy pieniężnej) w szczególności w przypadkach, gdy bezczynność lub przewlekłość w prowadzeniu przez organ jej sprawy wiąże się z powstaniem dla niej znacznych dolegliwości. Takie niewątpliwie towarzyszą także sytuacji przedłużającego się braku rozstrzygnięcia, co do legalności pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w pkt V wyroku. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do treści art. 119 pkt 4 p.p.s.a.