II OSK 2468/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.), Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska – Wawrzon, sędzia WSA (del.) Grzegorz Antas, Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski, po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 kwietnia 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 2631/21 w sprawie ze skarg Z. B. i A. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 września 2021 r. nr DOA.7110.226.2021.KBA w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2022 r., VII SA/Wa 2631/21, oddalił skargi Z. B. i A. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej "GINB") z dnia 30 września 2021 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Prezydent Miasta Krakowa decyzją z 9 października 2012 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił D. Sp. z o.o. Sp. komandytowo-akcyjnej w K. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz ze zmianą sposobu użytkowania poddasza na mieszkania, remont elewacji frontowej i tylnej, rozbudowę wewnętrznych instalacji: wod.-kan., wentylacji mechanicznej, c.o., elektrycznej, na działce nr [...], obręb [...], przy ul. [...] w K. Pismem z 27 stycznia 2021 r. Z. B., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o stwierdzenie nieważności ww. decyzji. Decyzją z 29 czerwca 2021 r. Wojewoda Małopolski (dalej "Wojewoda") odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z 9 października 2012 r. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego od tej decyzji Wojewody, zaskarżoną decyzją GINB na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (dalej "k.p.a.") uchylił ww. decyzję Wojewody w całości oraz umorzył postępowanie organu I instancji. Skargi na tę decyzję wnieśli Z. B. i A. B. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił wniesione skargi. Sąd stwierdził, że orzekając w postępowaniu z wniosku skarżącego z 27 stycznia 2021 r., dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z 9 października 2012 r., organy nie mogły pominąć, że wskazana decyzja Prezydenta była już przedmiotem weryfikacji w trybie nadzorczym. Wojewoda decyzją z dnia 4 grudnia 2018 r. odmówił stwierdzenia nieważności tej decyzji, a GINB decyzją z 28 maja 2019 r. utrzymał w mocy to orzeczenie; następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 września 2020 r., VII SA/Wa 1763/19, oddalił skargę Z. B. wniesioną na ten ostatni akt, a dalej sprawa została przekazana do Naczelnego Sądu Administracyjnego ze skargą kasacyjną od ww. wyroku Sądu I instancji. Powyższe zostało dostrzeżone przez organy orzekające obu instancji, niemniej jednak dopiero organ odwoławczy wyciągnął z tych okoliczności prawidłowe wnioski. Słusznie bowiem organ ten zwrócił uwagę w istocie na to, że ponowne wszczęcie postępowania nadzorczego i wydanie nowej decyzji nadzorczej, obarczone jest wadą nieważności. Prawidłowo przy tym GINB zauważył, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji zobowiązuje organ do przeprowadzenia postępowania nadzorczego w pełnym zakresie oceny zaistnienia wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a., niezależnie od zarzutów zgłoszonych we wniosku oraz że przedmiotem tej oceny nie jest zasadność zarzutów wnioskodawcy, lecz legalność decyzji w całokształcie okoliczności określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Jeżeli więc organ orzeknie ostatecznie o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji, to oznacza, że sprawa oceny legalności tej decyzji w trybie art. 156 k.p.a. staje się sprawą ostatecznie rozstrzygniętą, niezależnie od zgłoszonych zarzutów wobec ocenianej decyzji. W efekcie tych uwag GINB prawidłowo wywiódł o tożsamości przedmiotowej obu ww. spraw (z wniosku skarżącego z 27 stycznia 2021 r. i zakończonej ww. decyzją GINB z 28 maja 2019 r.). Ocena istotnego obecnie dla skarżących zagadnienia i jego wpływu na legalność decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z 9 października 2012 r. nie mogła bowiem się odbyć z pominięciem pozostawania w obrocie prawnym decyzji GINB z 28 maja 2019 r., którą została już rozstrzygnięta ostatecznie sprawa w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z 9 października 2012 r. Wydanie zatem kolejnej decyzji merytorycznej w tym przedmiocie następuje w warunkach jej wadliwości, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Z tych powodów organ orzekający w sprawie nie mógł merytorycznie odnieść się do wniosku skarżącego z 27 stycznia 2021 r. i winien był w I instancji zareagować formalnie, w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. Wojewoda orzekł jednak wadliwie, bo po raz drugi o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z 9 października 2012 r., jedynie w uzasadnieniu tej decyzji ograniczając się do okoliczności dotychczas w tym postępowaniu nadzorczym nie badanych, co jednak w żaden sposób nie usprawiedliwia wydania tego orzeczenia. W ocenie Sądu, GINB prawidłowo orzekł na zasadzie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 k.p.a. uchylając decyzję Wojewody i umarzając postępowanie organu I instancji zainicjowane kolejnym wystąpieniem skarżącego "o to samo". Postępując w ten sposób GINB nie naruszył (wbrew stanowisku skarżących) art. 138, art. 7, art. 77 § 1, czy też art. 6, art. 10 i art. 105 k.p.a. Prawidłowo orzekając w sprawie skoncentrował się na okolicznościach istotnych w tym postępowaniu, a związanych z pozostającą w obrocie prawnym decyzją ostateczną rozstrzygającą już o legalności w trybie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezydenta. Słusznie uznał, że jest to okoliczność kluczowa, a także – że zamyka ona możliwość (ponownej) merytorycznej oceny w kontekście przesłanek nieważności ww. decyzji Prezydenta. Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniosła A. B., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła: I. naruszenie prawa materialnego, tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (dalej p.b.) oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez brak uchylenia przez Sąd I instancji decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej o pozwoleniu na budowę, pomimo relewantnego prawnie faktu, że decyzja ta została wydana pomimo braku złożenia przez inwestora oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - dotyczącego działki o numerze ewidencyjnym [...], co świadczyło o wydaniu decyzji administracyjnej Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 9 października 2012 r. z naruszeniem przepisu prawa materialnego; II. naruszenie przepisów postępowania, tj.: 2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 105 k.p.a. poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja administracyjna wadliwie utrzymała w mocy decyzję administracyjną umarzającą postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę poprzez błędne przyjęcie, iż sprawa ta została zakończona ostateczną decyzją administracyjną; 3. art. 151 p.p.s.a. poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja administracyjna wadliwie utrzymała w mocy decyzję administracyjną odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę, która powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego w trybie stwierdzenia nieważności, jako obarczona kwalifikowaną wadą prawną wymienioną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. polegającą na wydaniu decyzji pomimo pozostawania w obiegu prawnym innej ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę dla tego samego terenu oraz inwestora; 4. art. 151 p.p.s.a. poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja administracyjna wadliwie utrzymała w mocy decyzję administracyjną, która powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego, jako obarczona kwalifikowaną wadą prawną wymienioną w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., ponieważ była skierowana do podmiotu, który nie istniał w dacie jej wydania; 5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 77 § 1 k.p.a. przez odmowę uchylenia decyzji administracyjnej odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej pomimo rażącego braku wyczerpującego zbadania materiału dowodowego sprawy, z którego wynikał fakt wykreślenia spółki D. Sp. z o.o. Sp.k.a. z siedzibą w K. z rejestru przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego dnia 28 lutego 2017 r.; 6. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, "7" § 1 k.p.a. przez odmowę uchylenia decyzji administracyjnej odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej pomimo rażącego braku wyczerpującego zbadania materiału dowodowego sprawy, z którego wynikał fakt sporności granicy pomiędzy nieruchomościami będącymi własnością inwestora i skarżącej kasacyjnie, który to przebieg granicy został następnie przywrócony zgodnie ze stanem istniejącym na gruncie w dacie sprzed 24 maja 2005 r.; 7. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 77 § 1 k.p.a. przez odmowę uchylenia decyzji administracyjnej odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej pomimo braku wyczerpującego zbadania materiału dowodowego sprawy, z którego wynikał fakt jednoczesnego funkcjonowania w obrocie prawnym dwóch aktów administracyjnych - decyzji o pozwoleniu na budowę dla tego samego terenu, a to decyzji administracyjnej Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 3 października 2012 r. i decyzji administracyjnej Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 9 października 2012 r., który to fakt był znany Sądowi I instancji w dacie orzekania zaskarżonym wyrokiem. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2024.935 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, NSA nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma fakt, że kwestia ewentualnej nieważności decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z 9 października 2012 r. była już przedmiotem weryfikacji w trybie nadzorczym i prawomocnie uznano, że nie ma podstaw do stwierdzenia jej nieważności. W uprzednio prowadzonym postępowaniu Wojewoda decyzją z dnia 4 grudnia 2018 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 9 października 2012 r., a GINB decyzją z 28 maja 2019 r. utrzymał w mocy to orzeczenie. WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 2 września 2020 r., VII SA/Wa 1763/19, oddalił skargę Z. B. wniesioną na ten akt, natomiast skarga kasacyjna wniesiona od ww. wyroku WSA została oddalona wyrokiem NSA z dnia 8 listopada 2023 r., II OSK 284/21. W powyższym postępowaniu zatem prawomocnie rozstrzygnięto kwestię ewentualnej nieważności decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z 9 października 2012 r. Prawidłowo w tych okolicznościach GINB uznał, że wydanie kolejnej decyzji merytorycznej w przedmiocie nieważności powyższej decyzji z 9 października 2012 r. spowodowałoby jej wadliwość, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., a Sąd I instancji słusznie to stanowisko GINB zaakceptował. W tym stanie rzeczy wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw. Zauważyć jedynie wypada, że w sprawie II OSK 284/21, zakończonej wyrokiem NSA z dnia 8 listopada 2023 r., w skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty o identycznej bądź bardzo zbliżonej treści jak w skardze kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie (zarzuty 1 i 3-7 obecnie rozpatrywanej skargi kasacyjnej) i wszystkie te zarzuty prawomocnie uznano bezzasadne. W konsekwencji bezzasadny jest również zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 105 k.p.a. (zarzut 2 obecnie rozpatrywanej skargi kasacyjnej), ponieważ oddalenie skargi przez Sąd I instancji było w okolicznościach niniejszej sprawy w pełni uzasadnione. W tym stanie rzeczy, skoro wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.