II OSK 2471/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak, Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska – Wawrzon, sędzia WSA (del.) Grzegorz Antas (spr.), Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski, po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 30 sierpnia 2022 r. sygn. akt II SA/Po 274/22 w sprawie ze skargi K. K. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 31 marca 2022 r. nr WOA.7721.35.2022.MO w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ostrowie Wielkopolskim z dnia 8 lutego 2022 r. nr 10/2022; 2. zasądza od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz K. K. kwotę 1587 (tysiąc pięćset osiemdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 30 sierpnia 2022 r., II SA/Po 274/22 oddalił skargę K. K. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: WWINB) z 31 marca 2022 r., nr WOA.7721.35.2022.MO w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym orzeczeniem, Sąd I instancji przyjął, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ostrowie Wielkopolskim (dalej: PINB) w następstwie niestwierdzenia w toku przeprowadzonych czynności kontrolnych zainicjowanych wnioskiem K. K., że budynek mieszkalno-składowo-inwentarski zlokalizowany na działce nr ew. [...] w miejscowości [...], gmina [...] w części inwentarskiej (wymiary 8,37 m x 6,73 m) jest użytkowany przez J. S. jako warsztat stolarski (pomieszczenie montażu i składowania mebli oraz wydzielone pomieszczenie do lakierowania) decyzją z 17 sierpnia 2017 r., nr 96/2017, działając na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), dalej: k.p.a., umorzył w całości postępowanie administracyjne w sprawie zmiany sposobu użytkowania ww. budynku wszczęte zawiadomieniem organu z 18 lipca 2017 r. W toku postępowania odwoławczego wszczętego odwołaniem K. K. WWINB decyzją z 6 października 2017 r., nr WOA.7721.353.2017.JMA utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, podtrzymując wszystkie ustalenia przyjęte przez PINB odnośnie do braku w sprawie dowodów potwierdzających, że w spornym budynku jest prowadzony zakład stolarski. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 18 stycznia 2018 r., II SA/Po 1047/17 oddalił skargę K. K. na ww. decyzję WWINB, jednakże w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej skarżącego Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 16 października 2020 r., II OSK 1518/18 uchylił zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję WWINB oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, przyjmując, że Sąd I instancji, odbierając na rozprawie od uczestnika postępowania (J. S.) wyjaśnienia, dokonał ustaleń dotyczących nieprowadzenia w spornym budynku zakładu stolarskiego z naruszeniem art. 106 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), dalej: p.p.s.a. Wyjaśnienia uczestnika, wbrew stanowisku zajętemu przez Sąd I instancji, w powiązaniu z materiałem dowodowym oferowanym przez skarżącego, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazują na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, kierunkując dalsze czynności procesowe, że okolicznościami istotnymi z punktu widzenia prawa materialnego są nie tylko te, które mogą wskazywać na prowadzenie w spornej części nieruchomości zakładu stolarskiego. Należy ustalić rodzaj faktycznie wykonywanej działalności gospodarczej i to, czy działalność ta ma związek ze spornym pomieszczeniem, a także fakty w zakresie sposobu użytkowania części nieruchomości stanowiącej poprzednio pomieszczenia inwentarskie. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu PINB decyzją z 8 lutego 2022 r., nr 10/2022, działając na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie w sprawie dotyczącej zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalno-składowo-inwentarskiego w części inwentarskiej na warsztat stolarski, stwierdzając w następstwie przeprowadzonej w obiekcie 28 października 2021 r. kontroli, że jest w jego pomieszczeniach faktycznie prowadzona przez J. S. działalność gospodarcza polegająca na montażu i składowaniu mebli oraz lakierowaniu ich elementów, niemniej odbywa się ona na podstawie dokonanego Staroście Ostrowskiemu przez A. S. i J. S. w dniu 19 grudnia 2017 r. zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania ww. obiektu. W toku postępowania odwoławczego wszczętego odwołaniem złożonym przez K. K. WWINB decyzją z 31 marca 2022 r., nr WOA.7721.35.2022.MO utrzymał w mocy ww. decyzję PINB, przyjmując, że skoro w kontrolowanym obiekcie prowadzony jest legalnie zakład stolarski, to postępowanie prowadzone w przedmiocie zmiany sposobu jego użytkowania na zakład stolarski pozostaje bezprzedmiotowe. Oddalając skargę K. K., Sąd I instancji uznał, że jest ona niezasadna. Sąd I instancji wskazał, że sentencja wydanego przez Naczelny Sąd Administracyjny (uchylająca zaskarżony wyrok i decyzje organów obu instancji) prowadziła do ponownego rozpoznania przez organy nadzoru budowlanego sprawy zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalno-składowo-inwentarskiego w części inwentarskiej na warsztat stolarski. W ramach uzupełnienia materiału dowodowego organy stwierdziły, że w budynku znajduje się pomieszczenie montażu i składowania mebli oraz pomieszczenie do lakierowania elementów. Wyposażenie ww. pomieszczeń jest zgodne z przedłożoną dokumentacją dotyczącą zmiany sposobu użytkowania części budynku gospodarczego na pomieszczenie montażu i składowania mebli z wydzieleniem pomieszczenia do lakierowania elementów. W protokole kontroli zwrócono uwagę, że inwestor przedłożył zgłoszenie złożone w Starostwie Powiatowym w Ostrowie Wielkopolskim 19 grudnia 2017 r. w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania części budynku gospodarczego na pomieszczenie montażu i składowania mebli z wydzieleniem pomieszczenia do lakierowania. Zostało również ustalone przez PINB, że Starosta Ostrowski nie wniósł sprzeciwu do złożonego przez inwestora zgłoszenia (pismo Starostwa Powiatowego w Ostrowie Wlkp. z 10 stycznia 2022 r., znak RPA.1510.163.2021). W ocenie Sądu I instancji, PINB wykonał zalecenia zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, ustalił bowiem zgodnie z nimi okoliczności sprawy, a także - co szczególnie istotne - uzyskał od inwestora złożony w Starostwie Ostrowskim wniosek - zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania. Niniejsze postępowanie toczyło się w związku z samowolną zmianą sposobu użytkowania. Sąd zauważył, że skoro inwestor dokonał skutecznego zgłoszenia, oczywistym jest, że prowadzone postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Skarżący nie może skutecznie zarzucać inwestorowi, że zdążył zalegalizować zmianę sposobu użytkowania. Sąd I instancji podkreślił, że nie jest przedmiotem postępowania ocena, czy zasadnie Starosta Ostrowski nie wniósł sprzeciwu od złożonego zgłoszenia. K. K. złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego i przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na niepełnym i nieprawidłowym ustaleniu i przedstawieniu stanu faktycznego; 2) art. 71 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.), dalej: p.b. polegające na dokonaniu jego błędnej wykładni i jego niezastosowaniu, tzn. na przyjęciu, że dokonanie zgłoszenia i brak sprzeciwu organu administracji architektoniczno-budowlanej nie pozwala organowi nadzoru budowlanego na prowadzenie postępowania naprawczego i postępowanie należy umorzyć; 3) art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie. Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że została ona oparta na uzasadnionych podstawach, zgodzić się należy bowiem z stanowiskiem skarżącego kasacyjnie, iż Sąd I instancji dopuścił się przypisywanego mu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 77 § 1, art. 80, art. 105 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., co było spowodowane błędnym uznaniem, że postępowanie prowadzone w sprawie zmiany sposobu użytkowania (części) obiektu budowlanego pozostaje bezprzedmiotowe. Niesporny charakter ma w sprawie ustalenie, że w toku czynności wyjaśniających podjętych w postępowaniu prowadzonym ponownie w następstwie uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 16 października 2020 r., II OSK 1518/18 decyzji WWINB z 6 października 2017 r. i poprzedzającej ją decyzji PINB z 17 sierpnia 2017 r. organy nadzoru budowlanego potwierdziły wykorzystywanie przez J. S. budynku mieszkalno-składowo-inwentarskiego zlokalizowanego na działce nr ew. [...] w miejscowości [...] w części inwentarskiej (2 pomieszczenia) jako zakładu stolarskiego, w którym odbywa się montaż i składowanie mebli, a także ich lakierowanie. Bezprzedmiotowość postępowania wszczętego w sprawie zmiany sposobu użytkowania części ww. budynku bez wymaganego zgłoszenia organy powiązały z ustaleniem, że wskazany sposób użytkowania tego obiektu ma charakter legalny, ponieważ opiera się na przyjętym przez Starostę Ostrowskiego bez sprzeciwu zgłoszeniu przez A. S. i J. S. zmiany sposobu użytkowania części budynku na pomieszczenie montażu i składowania mebli z wydzieleniem pomieszczenia do lakierownia ich elementów. Takim wnioskiem, na co trafnie zwraca uwagę argumentacja powołana w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, organy nadzoru budowlanego tymczasem nie mogły się kierować, jeżeli uwarunkowania faktyczne sprawy nakazywały poddać weryfikacji działania inwestorów w zakresie możliwego dopuszczenia się przez nich naruszenia wymagania przewidzianego w art. 71 ust. 2 p.b. Tego rodzaju nakaz bezsprzecznie wynikał ze wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 października 2020 r. Z brzmienia art. 153 p.p.s.a. wynika, że zarówno organy administracji, jak i sądy administracyjne, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, jak i zamieszczonych w nim wskazań co do dalszego postępowania. Ustanowiona w ww. przepisie zasada związania traci moc wiążącą w razie zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy, niemniej nie zachodziły warunki, by taki charakter mógł być w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją WWINB nadany dokonaniu przez inwestorów w dniu 19 grudnia 2017 r. zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania spornych pomieszczeń budynku, jak i niewniesieniu do tego zgłoszenia w przewidzianym w art. 71 ust. 4 p.b. terminie 30 dni sprzeciwu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Na przeszkodzie temu, co trafnie uwypukla treść skargi kasacyjnej, stała bowiem norma art. 71 ust. 7 p.b., która uniemożliwiała opisanemu działaniu inwestorów przyznanie samoistnej skuteczności, tj. bez potwierdzenia, że zgłoszenie nie miało na celu sanowania uprzednio dokonanej już zmiany sposobu użytkowania obiektu, w którym prowadzone są usługi stolarskie (tworzenie mebli z drewna). Przepis art. 71 ust. 7 p.b. stanowi, że dokonanie zgłoszenia, o którym mowa w art. 71 ust. 2 p.b., po zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części nie wywołuje skutków prawnych. Znaczenie normatywne ww. przepisu w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym jest wiązane z regułą, zgodnie z którą zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego powinna być poprzedzona zgłoszeniem takiej zmiany, co oznacza, że zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego przed dokonaniem wymaganego zgłoszenia powinna być traktowana jako forma samowoli budowlanej, który to stan może podlegać legalizacji w trybie przewidzianym w art. 71a p.b., nie może on natomiast zostać zlikwidowany w następstwie działania inwestora opisanego w art. 71 ust. 2 p.b., skoro warunkiem jego skuteczności, jak stanowi art. 71 ust. 4 zd. 1 p.b., jest dokonanie zgłoszenia przed dokonaniem zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego (por. wyrok NSA z 29 sierpnia 2019 r., II OSK 2393/17). Sąd I instancji, aprobując w całości stanowisko przyjęte przez PINB i WWINB, bezzasadnie uznał, że dokonanie przez inwestorów zgłoszenia prowadziło do bezprzedmiotowości prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. w zw. art. 71a ust. 1 p.b., ponieważ wniosek, iż inwestor przed podjęciem czynności wyjaśniających "zdążył zalegalizować" zmianę sposobu użytkowania i skarżący kasacyjnie nie powinien mu czynić z tego względu zarzutu, w sposób oczywisty pomija dyspozycję art. 71 ust. 7 p.b., tak samo jako uwaga Sądu, iż przedmiotem oceny organów nadzoru budowlanego nie powinny być okoliczności, które Starosta Ostrowski powinien w procedurze zgłoszeniowej wziąć pod uwagę, oceniając dopuszczalność objęcia zgłoszeniem zamiaru zmiany sposobu użytkowania części budynku na warsztat stolarski. Powyższa wadliwość przekłada się na uznanie, że ustalenia poczynione w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją z 31 marca 2022 r., nieprawidłowo zawężone do stwierdzenia, iż przyjęty w dacie przeprowadzonych oględzin obiektu sposób jego użytkowania odpowiada dokonanemu zgłoszeniu, nie mogły determinować jego wyniku, a w konsekwencji - nie pozwalały, wbrew twierdzeniu Sądu I instancji, zakończyć kontrolowanej sprawy rozstrzygnięciem o charakterze formalnym. Kierując się powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę kasacyjną. Stwierdzając, że zachodzi podstawa do uchylenia zaskarżonego wyroku, a jednocześnie uznając, iż istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. w następstwie uchylenia wyroku Sądu I instancji rozpoznał skargę i stwierdzając, że zaskarżona decyzja WWINB i poprzedzająca ją decyzja PINB zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania orzekł o ich uchyleniu stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. Wobec niezrealizowania wskazań Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonych w wyroku z 16 października 2020 r., które kierunkowały dalsze czynności procesowe, organy w ponownie prowadzonym postępowaniu powinny materiał dowodowy uzupełnić w zakresie oznaczonym w ww. orzeczeniu w celu określenia faktycznego sposobu użytkowania spornej części budynku w okresie poprzedzającym zgłoszenie Staroście Ostrowskiemu jego zmiany na pomieszczenie montażu i składowania mebli z wydzieleniem pomieszczenia do lakierownia ich elementów. O kosztach postępowania sądowego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.