II OSK 2466/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.), Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon, sędzia WSA (del.) Grzegorz Antas, Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski, po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej U. B. i A. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lipca 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 605/22 w sprawie ze skargi U. B. i A. B. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 stycznia 2022 r. nr 80/22 w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 lipca 2022 r., VII SA/Wa 605/22, oddalił skargę U. B. i A. B. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej WINB) z dnia 26 stycznia 2022 r. w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania robót budowlanych. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Zaskarżoną decyzją WINB na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t.Dz.U.2021.2351 ze zm.; dalej p.b.), po rozpoznaniu odwołania U. i A. B., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru w Mińsku Mazowieckim (dalej PINB) z 30 listopada 2021 r. nakładającą obowiązek doprowadzenia dachu budynku gospodarczo - garażowego na działce nr ew. [...] obr. [...] w S. do stanu zgodnego z prawem, poprzez rozbiórkę części więźby dachowej w celu zlicowania dachu ze ścianą położoną w granicy z działką nr ew. [...] obr. [...]. Skargę na powyższą decyzję złożyli U. i A. B. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił wniesioną skargę. Sąd wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, że organ nadzoru budowlanego przed wydaniem decyzji w trybie art. 51 p.b. powinien zbadać, czy jej adresat posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W świetle zarzutów skargi wskazujących w szczególności, że część działki nr [...] znajduje się od kilkudziesięciu lat w samoistnym posiadaniu skarżących, stanowiąc gospodarczą całość z działką nr [...], Sąd podkreślił, że użyty w art. 3 pkt 11 p.b. zwrot "prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane" oznacza tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczonego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. W definicji legalnej nie wymieniono zatem współwłasności. Prawo współwłasności to prawo własności przysługujące kilku osobom jednocześnie. Niepodzielność tego prawa oznacza, że żaden ze współwłaścicieli nie ma wyłącznego prawa do fizycznie określonej rzeczy. Do dysponowania nieruchomością stanowiącą współwłasność na cele budowlane szczególne znaczenie ma więc sposób uregulowania sfery stosunków wewnętrznych współwłaścicieli - zarządu rzeczą wspólną. Zasady zarządu rzeczą wspólną mogą być uregulowane przez współwłaścicieli. Natomiast w przypadku braku takiej regulacji, o sposobie zarządu rzeczą wspólną decydują przepisy Kodeksu cywilnego (k.c.). Jak zaś stanowi art. 199 k.c., do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. Sąd stwierdził, że takiej zgody skarżący nie uzyskali. W świetle przedstawionej argumentacji prawnej – w okolicznościach faktycznych tej sprawy – bez wpływu na jej wynik pozostawało zatem stanowisko stron wskazujące, że część działki nr [...] znajduje się od kilkudziesięciu lat w ich samoistnym posiadaniu, jak i to, że stanowi gospodarczą całość z działką nr [...], a w konsekwencji nie zachodzi w rzeczywistości przekroczenie granicy działki i ingerencji w interesy innych osób. W ocenie Sądu nie mają racji skarżący również co do tego, że uczestniczka postępowania J. S. nie posiada interesu prawnego do bycia stroną w tej sprawie. Sąd wskazał, że interes prawny jest kategorią prawa materialnego. W postępowaniu naprawczym prowadzonym w trybie art. 50-51 p.b. posiadanie interesu prawnego jest ustalane na mocy art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jest zatem oczywiste, że interes prawny właściciela, jak i współwłaściciela nieruchomości sąsiadującej z terenem realizowanej inwestycji może być rozpatrywany w odniesieniu do tej części normy art. 28 k.p.a., która stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego dotyczy postępowanie. Skoro J. S. jest współwłaścicielką działki nr [...], której granica została naruszona opisanymi robotami budowlanymi, to niewątpliwie posiada interes prawny w rozumieniu powołanego przepisu. Skargę kasacyjną od tego wyroku wnieśli U. B. i A. B., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Wyrokowi temu zarzucili: 1. w trybie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2022.329 ze zm.; dalej p.p.s.a.) naruszenie prawa procesowego mającego istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2, art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a., poprzez przyznanie statusu strony w niniejszym postępowaniu uczestniczce J. S. przy jednoczesnym wykluczeniu/pominięciu z postępowania innych współwłaścicieli nieruchomości/działki nr [...] o powierzchni 0,1524 ha, z obrębu nr [...], numer księgi wieczystej [...], położonej w miejscowości S. przy ul. [...], co do której istnieje stan współwłasności pomiędzy następującymi osobami: J. S., K. S. M. O. (jako nieujawniony w księdze wieczystej spadkobierca B. O. na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w Mińsku Mazowieckim z dnia 29.08.2019 r. Sygn. akt I Ns 169/19 - w załączeniu), a także skarżący U. B. i A. B., a które to wskazane naruszenie skutkowało pozbawieniem możliwości udziału w niniejszym postępowaniu pozostałych współwłaścicieli i pozbawieniem ich możności obrony własnych praw oraz nieważnością postępowania; 2. w trybie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie prawa procesowego mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a., poprzez dokonanie przez WSA niewłaściwej kontroli legalności działalności organów administracji publicznej, które błędnie ustaliły krąg osób zainteresowanych do udziału w niniejszej sprawie i prowadziły postępowanie z pominięciem innych współwłaścicieli mogących mieć odmienne stanowisko do stanowiska uczestniczki/współwłaścicielki J. S.; 3. w trybie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy poprzez błędną wykładnię I niewłaściwe zastosowanie art. 3 pkt 11 p.b. i art. 206 k.c., poprzez błędne przyjęcie, iż skarżący nie dysponowali nieruchomością o nr [...] na cele budowlane, gdy tymczasem z powodu wieloletniego podziału tej nieruchomości do korzystania/quoad usum mieli/mają w swoim posiadaniu 1/3 część tej nieruchomości, a tym samym mogli nią dysponować na cele budowlane w rozumieniu prawa budowlanego, ponieważ przywołany podział quoad usum jest właśnie stosunkiem zobowiązaniowym zawartym pomiędzy współwłaścicielami co do wyłącznego korzystania z danej części nieruchomości, a tym samym skarżący nie musieli mieć zgody od pozostałych współwłaścicieli do wykonania prac budowlanych z naruszeniem granicy z działką sąsiednią o nr [...], w szczególności, że poprzedni okap istniał już wcześniej od powstania w 1980 r. budynku gospodarczego i wystawał ok.15 cm poza lico ściany, czego nie kwestionował żaden ze współwłaścicieli aż do 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2024.935 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, NSA nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2, art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a., przez przyznanie statusu strony w niniejszym postępowaniu uczestniczce J. S. przy jednoczesnym pominięciu w postępowaniu innych współwłaścicieli działki nr [...] oraz do wiążącego się z tą problematyką zarzutu naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a., przez błędne ustalenie przez organy administracyjne kręgu osób zainteresowanych udziałem w niniejszej sprawie i prowadzenie postępowania z pominięciem Innych współwłaścicieli, należy stwierdzić, że zarzuty nie są zasadne. Przyznanie J. S. statusu strony było prawidłowe, gdyż jest ona współwłaścicielką działki nr [...] i to właśnie ona zainicjowała przedmiotowe postępowanie. Wbrew twierdzeniom skarżących kasacyjnie, w niniejszej sprawie prawidłowo wyznaczono krąg stron i prowadzono postępowanie przy ich udziale. Zauważyć należy, że zaskarżoną decyzję doręczono wszystkim współwłaścicielom działki nr [...], a w postępowaniu sądowoadministracyjnym wszyscy współwłaściciele tej działki mieli status uczestników postępowania. Nie byli więc pominięci i mieli możliwość obrony własnych praw. Zaznaczyć przy tym wypada, że gdyby którakolwiek strona została pominięta, to byłaby to podstawa do wznowienia postępowania na wniosek pominiętej strony, a nie innych podmiotów. Zarzuty naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2, art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. oraz art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. nie znalazły w realiach niniejszej sprawy usprawiedliwionych podstaw. Nie jest też trafny zarzut naruszenia art. 3 pkt 11 p.b. i art. 206 k.c., poprzez błędne przyjęcie, iż skarżący nie dysponowali nieruchomością o nr [...] na cele budowlane. Przyczyną nałożenia obowiązku doprowadzenia przedmiotowego dachu budynku gospodarczo - garażowego do stanu zgodnego z prawem było uznanie przez organy nadzoru budowlanego, że wykonane roboty budowlane naruszały przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a nie brak prawa do dysponowania działką nr [...] na cele budowlane. Zauważyć wypada, że także w sytuacji, gdy inwestor jest również właścicielem działki sąsiedniej, nie zwalnia go to od konieczności zachowania zgodności inwestycji z przepisami techniczno-budowlanymi. Ponadto bez wpływu na wynik sprawy ma podnoszona przez skarżących kasacyjnie okoliczność, że poprzednio istniejący okap miał wystawać ok. 15 cm poza lico ściany. Jeżeli bowiem tak było, to nie czyniło to obecnie istniejącego okapu zgodnego z prawem, a jedynie powodowało, że poprzedni okap również prawo naruszał. W tym stanie rzeczy wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie podlegały uwzględnieniu. Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.