II OSK 2461/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 19 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Gl 1584/20 w sprawie ze skargi G. Ł. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 7 października 2020 r. nr IFXIV.7840.9.34.2020 w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w przedmiocie decyzji o pozwoleniu na budowę oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 19 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 1584/20 oddalił skargę G. Ł. (dalej zwanej skarżącą) na decyzję Wojewody Śląskiego z 7 października 2020 r., nr IFXIV.7840.9.34.2020 w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w przedmiocie decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Starosta Gliwicki decyzją z dnia 4 marca 2020 r. nr 184/20, na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r. poz. 1333, ze zm.; dalej ustawa) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735, ze zm.; dalej k.p.a.), zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla Gminy [...], obejmujące budowę centrum przesiadkowego typu Park&Ride oraz Bike&Ride przy dworcu [...] przy ul. [...] na działkach nr [...]. W wyniku odwołania skarżącej Wojewoda Śląski decyzją z dnia 7 października 2020 r., znak IFXIV.7840.9.34.2020, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., umorzył postępowanie odwoławcze w sprawie. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że wnosząca odwołanie nie jest stroną postępowania. W ocenie organu II instancji skarżąca swój interes prawny wywodzi z faktu, że jest posiadaczem samoistnym działki nr [...]. Natomiast zgodnie z zawartą w aktach sprawy informacją z rejestru gruntów, działka ta stanowi własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym [...] S.A. w [...]. Na wniosek skarżącej w Sądzie Rejonowym w Gliwicach toczyło się postępowanie o zasiedzenie ww. nieruchomości o sygn. I Ns 1941/15 (aktualnie postępowanie to toczy się przed sądem odwoławczym). Zgodnie z projektem budowlanym ww. działka nr [...] jest jedną z działek inwestycyjnych, na której inwestor planuje wykonanie robót polegających na budowie studzienki teletechnicznej, do której zamierza włączyć fragment zlokalizowanej na tej działce istniejącej sieci teletechnicznej. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniosła skarżąca, kwestionując zasadność jej wydania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku, powołując się na orzecznictwo wskazał, że sam fakt posiadania nieruchomości w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu, niepowiązany z przysługiwaniem tytułu prawnego do nieruchomości, o którym mowa w art. 28 ust. 2 ustawy, nie może prowadzić do uznania posiadacza za stronę postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Sąd stwierdził, że z ustaleń wynika, iż działka nr [...] w czasie wydawanych decyzji stanowiła własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym [...] S.A. w [...]. Sama skarżąca także przyznała, że postępowanie o zasiedzenie nieruchomości było dopiero w toku. Zatem, zdaniem Sądu, skarżąca nie wykazała w czasie prowadzonego postępowania o wydanie pozwolenia na budowę swojego interesu prawnego. Stąd zasadnie organ uznał za stronę postępowania wyłącznie użytkownika wieczystego - [...] S.A., z pominięciem skarżącej. Sąd przyjął, że argumenty podniesione przez skarżącą koncentrują się wokół wykazania co najwyżej jej interesu faktycznego. W ocenie Sądu, z materiału dowodowego zebranego w sprawie wynika bowiem, że nie jest ona ani inwestorem, ani właścicielem, ani użytkownikiem wieczystym lub zarządcą nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji, co do której wydana została decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę. Sąd podkreślił, że brak było także podstaw do zawieszenia postępowania administracyjnego w trybie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., celem oczekiwania na prawomocne rozstrzygnięcie w toczącej się sprawie sądowej przed sądem powszechnym o zasiedzenie, bowiem zagadnieniem wstępnym jest tylko taka kwestia, która uniemożliwia wydanie rozstrzygnięcia w danej sprawie. Natomiast to, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na treść decyzji, nie przesądza o istnieniu zagadnienia wstępnego. Zdaniem Sądu, postanowienie o zabezpieczeniu tymczasowym roszczenia skarżącej nie daje podstawy do przyznania jej statusu strony w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym. Nie przesądza ono w szczególności, że sprawa cywilna zakończy się zgodnie z jej wolą i zasiedzenie zostanie stwierdzone. Nie budziło wątpliwości Sądu, że postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone w sposób właściwy i organy uwzględniły dostępną dokumentację. Nadto oparły się na zgromadzonych dowodach i oceniły je w sposób uprawniony, nienaruszający zasady swobodnej oceny dowodów. Skarżąca wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając to orzeczenie w całości. Zarzuciła w niej naruszenie: - art. 28 ust. 2 ustawy w zw. z art. 28 k.p.a. przez jego błędną wykładnię, a mianowicie uznanie, że skarżąca nie posiada interesu prawnego w sprawie oraz tym samym, że nie jest stroną postępowania o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzieleniu Gminie [...] pozwolenia na budowę centrum przesiadkowego typu Park & Ride, podczas gdy z materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie, zwłaszcza dowodów z dokumentów zgromadzonych w aktach postępowania o stwierdzenie zasiedzenia zawisłego przed Sądem Rejonowym w Gliwicach sygn. akt: I Ns 1941/15 wynika wprost wniosek przeciwny; - naruszenie art. 7, art. 75, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w sposób wybiórczy, a to dokonanie ustaleń faktycznych w niniejszej sprawie w sposób dowolny, a nie swobodny, poprzez pominięcie okoliczności związanych z zainicjowaniem przez skarżącą postępowania zmierzającego do przyznania prawa własności działek [...] i [...] pozostających w jej władaniu oraz udzielenia przez Sąd Rejonowy w Gliwicach dnia 25.05.2017 r. zabezpieczenia poprzez wpisanie do KW spornych działek ostrzeżenia o postępowaniu o stwierdzenie zasiedzenia w sprawie I Ns 1941/15, co miało wpływ na dokonane w sprawie ustalenia dotyczące posiadania przez skarżącą interesu prawnego, a więc przyznania jej statusu strony. W oparciu o powyższe zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych w tym kosztów zastępstwa procesowego, rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym oraz o wstrzymanie wykonania decyzji Starosty Gliwickiego z dnia 4 marca 2020 r. do czasu rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny niniejszej skargi, bowiem jej realizacja w chwili obecnej pociągnęłaby dla skarżącej niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody, gdyż na działce skarżącej znajdują się należące do niej przedmioty oraz budowle. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowieniem z dnia 1 marca 2021 r. odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W tej jednak sprawie nie zaistniały okoliczności skutkujące nieważnością postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), dlatego można było dokonać kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny za pozbawione uzasadnionych podstaw uznał zarzuty skargi kasacyjnej. Zasadnie bowiem Sąd I instancji zaaprobował stanowisko Wojewody Śląskiego, że skarżącej nie przysługuje przymiot strony postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę centrum przesiadkowego przy dworcu [...]. Skarżąca kasacyjnie swój interes prawny wyrodzi z faktu, że jest samoistnym posiadaczem i zainicjowała postępowania w przedmiocie zasiedzenia działki objętej pozwoleniem na budowę, w ramach to którego uzyskała postanowienie o udzieleniu zabezpieczenia, poprzez wpisanie ostrzeżenia do księgi wieczystej. Należy zauważyć, że przepis art. 28 ust. 2 ustawy w brzmieniu nadanym nowelą z dnia 27 marca 2003 r. ogranicza krąg stron w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę do właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w tzw. obszarze oddziaływania obiektu. Zmiana ta miała na celu ograniczenie liczby podmiotów biorących udział w tym postępowaniu, a w rezultacie jego uproszczenie i przyspieszenie. Zarówno w wypowiedziach orzecznictwa, jak i w doktrynie art. 28 ust. 2 ustawy stanowi wyjątek od ogólnej zasady wyrażonej w art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Oznacza to, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę stronami, w rozumieniu art. 28 k.p.a., są osoby wymienione w art. 28 ust. 2 ustawy. Tak więc inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu są stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, ponieważ postępowanie to dotyczy ich interesu prawnego lub obowiązku (por. wyrok NSA z dnia 28 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 208/06, ONSAiWSA 2008/1, poz. 12). Skoro w art. 28 ust. 2 ustawy zawężono krąg osób, które mogą zostać uznane za strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, to status ten co do zasady nie będzie przysługiwał podmiotom faktycznie posiadającym nieruchomość lub też posiadającym ją na zasadzie stosunków o charakterze obligacyjnym takich jak najem czy dzierżawa. Mogą one zatem domagać się respektowania ich praw w postępowaniu przed sądem powszechnym, dotyczy to również skarżącej i podjętej przez nią próby zasiedzenia spornej nieruchomości. Natomiast w pojęciu zarządcy nieruchomości w rozumieniu art. 28 ust. 2 mieści się też podmiot, na rzecz którego ustanowiono prawo użytkowania nieruchomości (ograniczone prawo rzeczowe) na podstawie przepisów Kodeksu cywilnego. Do ochrony bowiem praw rzeczowych ograniczonych, w tym również do użytkowania, zgodnie z art. 251 k.c. stosuje się odpowiednio przepisy o ochronie własności. Natomiast własność i inne prawa majątkowe, do których niewątpliwie zalicza się prawo użytkowania, stosownie do art. 64 ust. 2 Konstytucji RP podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej (por. wyrok NSA z dnia 15 listopada 2007 r., sygn. akt II OSK 1510/06, LEX nr 347969). Wydanie decyzji pozwalającej na budowę może mieć także wpływ na sytuację prawną właściciela (użytkownika wieczystego) nieruchomości władnącej przez pozbawienie – w wyniku wydania pozwolenia na budowę – prawa do korzystania z przysługującej mu na mocy art. 285 § 1 k.c. służebności gruntowej, która została ustanowiona na rzecz jego nieruchomości objętej wnioskiem o pozwolenie na budowę (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 sierpnia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 213/12, LEX nr 1225811). Nie ma natomiast wątpliwości, że statusu strony w postępowaniu w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę nie będą posiadać podmioty władające nieruchomością na podstawie umów cywilnoprawnych (dzierżawa, najem, leasing, użyczenie), a także posiadacze, którzy nie mają żadnego tytułu prawnego do nieruchomości, tak jak skarżąca kasacyjnie. Status stron takiego postępowania nie będzie również przysługiwał podmiotom posiadającym roszczenia wynikające z art. 208 u.g.n. o zawarcie umowy o oddanie w użytkowanie wieczyste czy też z art. 137 u.g.n. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 1929/19, LEX nr 3025533). Przyznanie jednostce statusu strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę ograniczone jest do jednostek, którym przysługuje tytuł prawny własności, użytkowania wieczystego. Nie ma także podstaw prawnych do wyprowadzenia innego tytułu, a zatem tytułu z art. 252 k.c. (por. wyrok NSA z dnia 21 maja 2020 r. sygn. akt II OSK 2906/19, LEX nr 3047223). Zatem nie ma racji skarżąca kasacyjnie twierdząc, że sam fakt wystąpienia z roszczeniem cywilnoprawnym o zasiedzenie nieruchomości stanowi interes prawny do bycia stroną postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę obejmującego tą nieruchomość. Także postanowienie o udzieleniu zabezpieczenia nie daje podstaw do twierdzenia, że posiada ona interes prawny do bycia stroną takiego postępowania. Jak słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji skarżąca nie posiada tytułu prawnego do działki [...], a jedynie powołuje się na fakt nią władania bez żadnego tytułu. Z kolei jak wynika z rejestru gruntów działka ta stanowi własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym [...] S.A. w [...]. Mając na uwadze powyższe rozważania, nie można również zgodzić się z twierdzeniem skarżącej kasacyjnie, że zarządza sporną nieruchomością. Należy bowiem odróżnić zarząd nieruchomością od władania tą nieruchomością. Zgodnie z jej art. 184a u.g.n. zarządca nieruchomości to przedsiębiorca prowadzący działalność gospodarczą z zakresu zarządzania nieruchomościami, zatem jest to podmiot, który uzyskuje prawo zarządzania nieruchomością będącą cudzą własnością, w imieniu własnym i z wyłączeniem właściciela. Zdarzeniem prawnym skutkującym powstaniem zarządu może być przy tym zarówno umowa cywilnoprawna (np. umowa ustanawiająca zarząd nieruchomością, umowa ustanawiająca zarząd nieruchomością wspólną), jak i władczy akt administracyjny (np. oddanie nieruchomości w trwały zarząd) czy też orzeczenie sądu powszechnego (np. wszelkie przypadki ustanowienia zarządu przymusowego, względnie ustanowienia syndyka, gdy masa upadłości obejmuje nieruchomość). Nie ulega wątpliwości, że z taką sytuacją w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia. Stąd jako chybione należało uznać zarzuty kasacyjne zarówno naruszenia przepisów postępowania (art. 7, art. 75, art. 77, art. 80 k.p.a.) jak i naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 28 ust. 2 ustawy w zw. z art. 28 k.p.a.), pomijając przy tym ich wadliwą konstrukcję, poprzez brak powołania jako naruszonych przepisów ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i a p.p.s.a.) Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera uzasadnionych zarzutów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o jej oddaleniu. Jednocześnie w myśl art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.