II OSK 2459/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz (spr.) Sędzia del. WSA Tomasz Stawecki Protokolant starszy asystent sędziego Anita Lewińska-Karwecka po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej C. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 kwietnia 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 2564/18 w sprawie ze skargi C. sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 31 lipca 2018 r. nr KOC/4436/Zs/18 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 kwietnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 2564/18 oddalił skargę C. sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 31 lipca 2018 r. nr KOC/4436/Zs/18 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył C. sp. z o.o. z siedzibą w W., zaskarżając wyrok w całości. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") zaskarżonemu wyrokowi skarżąca kasacyjnie Spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 133 § 1 zdanie 1 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a., w związku z art. 49b ust. 1 i 2 Prawa budowlanego, w związku z art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. w związku z art. 120 p.p.s.a. przez niewskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia (prawa materialnego mającego zastosowanie w sprawie), brak wyjaśnienia, jaką normę prawa materialnego Sąd I instancji zastosował w niniejszej sprawie stwierdzając: "Wydanie zaświadczenia o zgodności wybudowanego nośnika reklamowego z miejscowym planem jest możliwe jedynie wówczas, gdy przepisy planu zawierają ustalenia dotyczące zasad ich lokalizowania'' oraz brak wyjaśnienia, w jaki sposób Sąd ocenił naruszenie prawa materialnego w kontrolowanym postanowieniu (błędną wykładnię art. 49b ust. 1 i 2 Prawa budowlanego), brak wyjaśnienia wykładni tych przepisów, a wady te nie pozwalają na kontrolę kasacyjną wyroku; 2) art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 1 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 133 § 1 zdanie 1 p.p.s.a. w związku z art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a., art. 218 § 2 k.p.a. w związku z art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w związku z art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. w związku z art. 120 p.p.s.a., w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., przez akceptację wadliwych ustaleń faktycznych dokonanych w kontrolowanym postanowieniu, przez brak wyjaśnienia, m.in.: (i) dlaczego zaakceptowane zostało błędne i bezpodstawne ustalenie: "Zgodnie z ww. planem przedmiotowa działka znajduje się w strefie terenów mieszkalnictwa jednorodzinnego ekstensywnego (14MN, U) oraz w liniach rozgraniczających ulicy lokalnej (11 KUL)", pomimo że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego rejonu ul. [...] ustalony uchwałą Nr 269 Rady Gminy Warszawa - Wilanów z dnia 29 czerwca 2000 r. (dalej: "Miejscowy Plan") ustala m.in. usługi nieuciążliwe, jako przeznaczenie terenu, na którym znajduje się przedmiotowa działka oraz pomimo że przedmiotowy nośnik reklamowy znajduje się co najmniej 22 m od jezdni ulicy [...]; (ii) dlaczego pominięto, wskazany przez skarżącą dowód w aktach sprawy (kopię zdjęciową protokołu - IVOT/268/2018 z kontroli Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego z dnia 27 lutego 2018 r.), który wykazuje, że przedmiotowy nośnik reklamowy znajduje się co najmniej 22 m od jezdni ulicy [...]; (iii) dlaczego pominięto przepisy Miejscowego Planu, które określają przeznaczenie terenu i zabudowy terenu w obszarze funkcjonalnym oznaczonym symbolem 14 MN,U; (iv) dlaczego pominięto fakty (przedmiotowy nośnik reklamowy spełnia wymogi sanitarne i nie jest zaliczany do inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska) wykazujące spełnienie wymagań Miejscowego Planu zarówno pod względem przeznaczenia terenu, jak również pod względem usytuowania (co najmniej 22 m od jezdni ulicy [...]), przez brak kontroli postanowienia z zastosowaniem art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a., art. 218 § 2 k.p.a. w związku z art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego; 3) art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 1 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 133 § 1 zdanie 1 p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a., art. 218 § 2 k.p.a. w związku z art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego oraz w związku z art. 76 § 1 k.p.a. w związku z art. 81 ust. 4 Prawa budowlanego w związku z art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. w związku z art. 120 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., przez pominięcie, wskazanego przez skarżącą, dowodu w aktach sprawy (kopia zdjęciowa protokołu – IVOT/268/2018 z kontroli Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego z dnia 27 lutego 2018 r.), który wykazuje, że przedmiotowy nośnik reklamowy znajduje się, co najmniej 22 m od jezdni ulicy [...]. Tymczasem dowód ten wykazuje, że nie ma znaczenia ustalenie kontrolowanego postanowienia: "Zgodnie z ww. planem przedmiotowa działka znajduje się (..) w liniach rozgraniczających ulicy lokalnej (11 KUL)" ponieważ przedmiotowy nośnik reklamowy znajduje się, co najmniej 22 m od jezdni ulicy [...]; przez brak kontroli ustaleń faktycznych kontrolowanego postanowienia, a przyczyny nie dokonania tej kontroli nie zostały wyjaśnione, brak oceny naruszeń prawa w odniesieniu do materiałów sprawy, brak oceny materiałów sprawy z zastosowaniem art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a., art. 218 § 2 k.p.a. w związku z art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego oraz art. 76 § 1 k.p.a. w związku z art. 81 ust. 4 Prawa budowlanego; 4) art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 133 § 1 zdanie 1 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 p.p.s.a. oraz art. 1 p.p.s.a. i art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (dalej: "p.u.s.a."), w związku z art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 124 § 2 k.p.a., art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a., art. 218 § 2 k.p.a. oraz art. 15 k.p.a., w związku z art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a., w związku z art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, w związku z art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. w związku z art. 120 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez niewyjaśnienie i nieuwzględnienie zarzutu skargi dotyczącego niezachowania podstawowych zasad postępowania administracyjnego, wyrażonych w art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a., art. 11 k.p.a. oraz art. 15 k.p.a., przez niewyjaśnienie i nieuwzględnienie zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a.; 5) art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 133 § 1 zdanie 1 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 p.p.s.a. oraz art. 1 p.p.s.a. i art. 1 § 2 p.u.s.a., w związku z art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a., art. 11 k.p.a. oraz art. 15 k.p.a., w związku z art. 136 k.p.a., art. 140 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a., w związku z art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a., art. 218 § 2 k.p.a. w związku z art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, w związku z art. 49b ust. 1 i 2 Prawa budowlanego, w związku z art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 119 pkt 3 p.p.s.a., w związku z art. 120 p.p.s.a., w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez błędne stwierdzenie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku: "(..) stanowisko organu odwoławczego wyrażone w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji (..) dostatecznie odzwierciedla rację decyzyjną'' oraz: " (..) zarzuty skargi są niezasadne.", niewyjaśnienie i nieuwzględnienie zarzutu skargi dotyczącego niezachowania podstawowych zasad postępowania administracyjnego, wyrażonych w art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a., art. 11 k.p.a. oraz art. 15 k.p.a., oraz dotyczącego naruszenia art. 124 k.p.a., art. 217 k.p.a. i art. 218 k.p.a., niewyjaśnienie i nieuwzględnienie zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 49b ust. 1 i 2 Prawa budowlanego przez błędną wykładnię, w szczególności stwierdzenie kontrolowanego postanowienia: "Określenie zgodność z planem nie może być traktowana jako synonim "braku sprzeczności", bowiem ww. przepis stanowi wyraźnie, że zaświadczenie ma dotyczyć zgodności z ustaleniami planu, a nie braku sprzeczności. Skoro w ww. planie zagospodarowania przestrzennego nie przewidziano takiej formy zagospodarowania terenu, jak budowa nośnika reklamowego, to brak jest podstaw do stwierdzenia o zgodności tej inwestycji z planem miejscowym.", przez nieuwzględnienie i niezastosowanie znaczenia wyrazu "zgodność", który oznacza, wg słownika języka polskiego, m.in. "niesprzeczny z czymś"; 6) art. 90 § 1 i § 2 p.p.s.a., art. 119 pkt 3 p.p.s.a. w związku z art. 120 p.p.s.a., w związku z art. 106 § 1 p.p.s.a. i art. 106 § 2 zdanie 1 i 2 p.p.s.a., w związku z art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, w związku z art. 45 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (dalej: "Konstytucja RP") przez rozpoznanie niniejszej sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym pomimo, że skarżąca złożyła wniosek o rozpoznanie niniejszej sprawy na rozprawie, nieuwzględnienie prawa do sądu i zasady jawności rozprawy sądowej, gwarantowanych Konstytucją RP, przez błędne ustalenie, że niniejsza sprawa należy do spraw drobnych i prostych oraz, że kontrolowane postanowienie jest rozstrzygnięciem stricte procesowym. Tymczasem przedmiotem niniejszej sprawy jest zaświadczenie, o którym mowa w art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, którego wydanie jest niezbędne do legalizacji tzw. samowoli budowlanej, a tym samym nie jest to sprawa ani drobna, ani prosta, postanowienie kontrolowane w niniejszej sprawie nie jest rozstrzygnięciem stricte procesowym. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi skarżąca kasacyjnie Spółka zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego: 1) naruszenie następujących przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ul. [...] ustalonego uchwałą Nr 269 Rady Gminy Warszawa - Wilanów z dnia 29 czerwca 2000 r. ("Miejscowy Plan"); § 37 ust. 1 pkt 2 Miejscowego Planu, § 7 pkt 10 Miejscowego Planu oraz § 7 pkt 10 lit. a) Miejscowego Planu w związku z art. 3 pkt 1 i pkt 3 Prawa budowlanego, przez ich niezastosowanie, stwierdzenie, że przepisy Miejscowego Planu nie zawierają ustaleń dotyczących lokalizowania reklam, odmowę wydania zaświadczenia o treści żądanej, pomimo że przedmiotowy nośnik reklamowy nie narusza Miejscowego Planu, a zasady lokalizowania obiektów budowlanych określają przepisy Miejscowego Planu, m.in. ww. przepisy § 37 ust. 1 pkt 2 Miejscowego Planu, § 7 pkt 10 Miejscowego Planu oraz § 7 pkt 10 lit. a) Miejscowego Planu w związku z art. 3 pkt 1 i pkt 3 Prawa budowlanego; 2) niezastosowanie przy wykładni przepisów prawa (m.in. Miejscowego Planu) art. 4 Prawa budowlanego, a tym samym naruszenie zasady wolności budowlanej, niezastosowanie art. 2 Konstytucji RP i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, a tym samym naruszenie zasady państwa prawa i zasady proporcjonalności, nie zastosowanie art. 8, art. 11 ust. 1 oraz art. 12 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców a tym samym naruszenie zasady przyjaznej interpretacji przepisów oraz zasady proporcjonalności, dokonanie takiej interpretacji przepisów prawa (m.in. Miejscowego Planu), która doprowadziła do stwierdzenia w zaskarżonym wyroku: "Wydanie zaświadczenia o zgodności wybudowanego nośnika reklamowego z miejscowym planem jest możliwe jedynie wówczas, gdy przepisy planu zawierają ustalenia dotyczące zasad ich lokalizowania. Tymczasem przepisy wskazanego planu takich uregulowań nie zawierają. W konsekwencji powyższego zarzuty skargi są niezasadne. " Skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych, ewentualnie zmianę w całości zaskarżonego wyroku oraz uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego w mocy postanowienia Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy Nr 34/Z/WIL/2018 z dnia 21 czerwca 2018 r. znak UD-XV-WAB-RU.6724.127.2018.ARY oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych, a także o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Należy zauważyć, że skarżąca kasacyjnie Spółka dwoma jednobrzmiącymi pismami z dnia 15 czerwca 2018 r. wystąpiła do Prezydenta m.st. Warszawy o wydanie zaświadczenia o zgodności wolnostojącego dwutablicowego nośnika reklamowego, usytuowanego na działce ew. nr [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w Warszawie z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jedno pismo zostało nadane do Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy, 00-950 Warszawa, Plac Bankowy 3/5, drugie z kolei do Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy Wilanów m.st. Warszawy, 02-797 Warszawa, ul. F. Klimczaka 2. Pismo nadane do Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy, 00-950 Warszawa, Plac Bankowy 3/5 zostało przekazane do Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy Wilanów m.st. Warszawy, 02-797 Warszawa, ul. F. Klimczaka 2. W stosunku do ww. wniosków zostały wszczęte dwa postępowania. Prezydent m. st. Warszawy postanowieniem z dnia 21 czerwca 2018 r. nr 32/Z/WIL/2018 odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści w związku z faktem, że plan miejscowy nie zawiera ustaleń dotyczących zasad lokalizowania wolnostojących nośników reklamowych. Następnie, wydanym w niniejszej sprawie postanowieniem z dnia 27 czerwca 2018 r. nr 34/Z/WIL/2018 Prezydent m. st. Warszawy odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści, z identycznym uzasadnieniem co w ww. postanowieniu z dnia 21 czerwca 2018 r., informując jednocześnie, że na tożsamy wniosek została już udzielona odpowiedź - postanowienie nr 32/Z/WIL/2018 wydane w dniu 21 czerwca 2018 r. Wobec tego stwierdzić należy, że skoro w stosunku do wniosku skarżącej o tożsamej treści, złożonego tego samego dnia co wniosek złożony w niniejszej sprawie, zostało już wydane postanowienie z dnia 21 czerwca 2018 r. nr 32/Z/WIL/2018 odmawiające wydania zaświadczenia, to wydając postanowienie z dnia 27 czerwca 2018 r. nr 34/Z/WIL/2018 Prezydent m. st. Warszawy winien odmówić wydania zaświadczenia, jednak z tym uzasadnieniem, że organ wypowiedział się już co do zgodności spornego nośnika reklamowego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w postanowieniu z dnia 21 czerwca 2018 r. nr 32/Z/WIL/2018, a tym samym tożsamy wniosek strony został rozpatrzony. Stwierdzić zatem należy, że zaskarżony wyrok pomimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Skargę należało oddalić, bowiem organ I instancji prawidłowo odmówił wydania zaświadczenia, a organ odwoławczy zasadnie utrzymał rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne w mocy. Jak już wyżej wskazano, odmowa wydania zaświadczenia powinna jednak nastąpić z uwzględnieniem stanu sprawy, a więc uprzedniego rozstrzygnięcia tożsamego wniosku skarżącej złożonego w tym samym dniu. Dodać należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie postanowieniem z dnia 31 lipca 2018 r. nr KOC/4434/Zs/18 utrzymało w mocy ww. postanowienie Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 21 czerwca 2018 r. nr 32/Z/WIL/2018. Wyrokiem z dnia 15 kwietnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 2563/18 WSA w Warszawie oddalił skargę Spółki na ww. postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie. NSA wyrokiem z dnia 16 marca 2022 r., sygn. akt II OSK 2464/19 oddalił skargę kasacyjną Spółki od powyższego wyroku. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, orzekł, jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 329).