II OSK 2453/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła, Sędziowie: sędzia NSA Leszek Kiermaszek, sędzia WSA (del.) Włodzimierz Kowalczyk (sprawozdawca), Protokolant: starszy asystent sędziego Rafał Jankowski, po rozpoznaniu w dniu 24 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Kujawsko Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 14 czerwca 2023 r. sygn. akt II SA/Bd 947/22 w sprawie ze skargi A. P. i A. P.1 na decyzję Kujawsko Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 lipca 2022 r. nr WINB-WOP.7721.56.2022.MCZ w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 14 czerwca 2023 r. sygn. akt II SA/Bd 947/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy po rozpoznaniu skargi A. P. i A. P. uchylił zaskarżoną decyzję Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego ( dalej KPWINB ) z dnia 15 lipca 2022 r. nr WINB-WOP.7721.56.2022.MCZ oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Włocławku ( dalej PINB ) z dnia 16 maja 2022 r. nr PINB.440.19.2021.JG. Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego we Włocławku (PINB), przeprowadził 10 listopada 2021r. kontrolę w zakresie legalności budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości K., gm. I., przy udziale właścicieli nieruchomości - A. P. oraz A. P. ("Skarżący"). Z czynności kontrolnych sporządzono protokół kontroli nr 88/2021, w którym ustalono, że na działce znajduje się między m.in. budynek mieszkalny konstrukcji murowanej, który został wzniesiony na podstawie pozwolenia na budowę, wydanego przez Naczelnika Miasta i Gminy I. z 13 lutego 1985r. (nr 8381-10/85). Budowa została zakończona w 1987r. i została zrealizowana niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym Typ-W-014. PINB ustalił mianowicie, że zmianie uległa wysokość budynku oraz jego lokalizacja. PINB wyjaśnił, że co prawda z uwagi na brak załącznika graficznego do planu realizacyjnego nie można potwierdzić sposobu lokalizacji budynku wg projektu, jednakże typowy projekt W-040 przewidywał usytuowanie budynku w odległości 4 m od granicy działki budowlanej, a tymczasem ściana kontrolowanego budynku usytuowana jest w granicy z działką nr [...] . Okap dachu wychodzi zaś poza granicę działki. Do protokołu dołączono, potwierdzone za zgodność z oryginałem, następujące dokumenty: 1. Decyzję Naczelnika Miasta i Gminy w I. z 30 lipca 1984r. Nr 8330-1/84 o zatwierdzeniu planu realizacyjnego pod budowę budynku mieszkalnego i gospodarczego zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy zatwierdzonym uchwałą RNMiG z 28 kwietnia 1980 r., Nr 43/80. W decyzji zatwierdzono plan realizacyjny objęty w opracowaniu graficznym nr 1 i 2 pod budowę projektowanej zabudowy budynku mieszkalnego i budynku gospodarczego w obrębie planu zagospodarowania działki oznaczonej literami ABCD – działki nr [...] o powierzchni 0,08 ha. 2. Decyzję Naczelnika Miasta i Gminy w I. z 13 lutego 1985r. nr 8381-10/85 o udzieleniu A. i A. małżonkom P. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego według projektu typowego W-014 na działce nr [...] . 3. Projekt techniczny W-014 domu jednorodzinnego wolnostojącego, stanowiący dokumentację projektową do pozwolenia na budowę wydanego przez Urząd Miasta i Gminy w I. z 13 lutego 1985r., wskazujący na następujące parametry budynku: powierzchnia użytkowa 101,30 m2, powierzchnia całkowita 184,80 m2 i kubatura 587 m3 (przy czym opis w tej części został poprawiony pismem odręcznym z uwagą o naniesieniu zmian w stosunku do opisu typowego). Decyzją z 16 maja 2022r. PINB, działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 w związku z ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2021r., poz. 2351 ze zm. – dalej powoływanej jako "Pb."), art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ust. 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, dalej "k.p.a.", nałożył na A. P. i A. P. - inwestorów budowy budynku mieszkalnego wzniesionego na działce numer [...] w miejscowości w miejscowości H., obręb ewidencyjny K. gm. I. obowiązek sporządzenia i przedstawienia w PINB we Włocławku projektu budowlanego zamiennego (3 egz.), uwzględniającego zmiany dokonane w wykonanych robotach budowlanych, niezgodnie z warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę, opracowanego przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane i wykazującą się przynależnością do właściwej izby samorządu zawodowego - w terminie do 30 września 2022 r. oraz zobowiązał ww. do wykonania robót budowlanych mających na celu doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem zrealizowanego obiektu, polegającego na obcięciu połaci dachowej od strony działki nr [...] (zgodnie ze wskazaniem w załączniku graficznym) i następnie wykonanie przegrody oddzielenia przeciwpożarowego w formie ogniomuru murowanego z wyprowadzeniem nad pokrycie dachu na wysokości 0,30 m, w terminie do 30 września 2022 r. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia PINB opisał przebieg postępowania, wskazał też na ustalenia wynikające z protokołu kontroli. Ustalił nadto, że doszło do podziału działki nr [...] i wydzielenia dwóch działek o nr: [...] i [...] , przy czym podział ten został ujawniony w operacie ewidencyjnym w roku 2016 r. Organ stwierdził, że przy wykonywaniu robót budowlanych inwestor odstąpił od warunków, określonych w pozwoleniu na budowę z 13 lutego 1985r., jednocześnie zakwalifikował stwierdzone odstępstwa (zmiana lokalizacji oraz podwyższenie budynku) jako istotne w świetle art. 36 a ust. 5 Pb. Nadto PINB powołał się na § 12 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia [...] 2 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. z 2019 r. poz. 1065, ze zm. - dalej " rozporządzenie") i stwierdził, że wysunięcie połaci dachowej poza lico ściany szczytowej budynku, usytuowanej bezpośrednio przy granicy działki sąsiedniej nr [...] narusza przepisy ww. rozporządzenia. W konsekwencji, w ocenie PINB zasadne stało się nałożenie na inwestora obowiązku wykonania określonych robót budowlanych, wymienionych w orzeczeniu decyzji. Skarżący złożyli odwołanie od ww. decyzji PINB, w którym wnieśli o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Zarzucili, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania: art. 103 ust. 2 Pb. oraz art. 7 , art. 8 , art. 11 i art. 77 k.p.a. Decyzją z 15 lipca 2022r. Nr WINB-WOP.7721.56.2022.MCZ KPWINB, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 51 ust. 1 pkt 3 Pb., utrzymał w mocy decyzję PINB z dnia 16 maja 2022r. W uzasadnieniu swego stanowiska KPWINB opisał dotychczasowy przebieg postępowania i na wstępie merytorycznych rozważań wskazał na brzmienie art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471 ze zm.), zgodnie z którym sprawa podlegała rozpoznaniu w oparciu o przepisy art. 50-51 Pb. w brzmieniu obowiązującym od dnia 19 września 2020 r. Organ odwoławczy za prawidłowe uznał ustalenia poczynione przez PINB, które potwierdzają prawidłowość wdrożonej procedury naprawczej w sprawie istotnych odstąpień od projektu budowalnego i nałożenia stosownych obowiązków na inwestorów. Organ za prawidłowe uznał także powołanie się przez PINB na § 12 rozporządzenia, przy czym w jego ocenie doszło w sprawie do naruszenia ust. 6 tego przepisu poprzez wysunięcie połaci dachowej poza ścianę szczytową budynku usytuowaną bezpośrednio przy granicy z działką nr [...] . Nałożenie obowiązku wykonania przegrody oddzielenia przeciwpożarowego KPWINB uznał za znajdujące oparcie w § 272 ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia. Odnosząc się zaś do zarzutów odwołania KPWINB wyjaśnił, że ustawę Prawo budowlane z 1974 r. stosuje się wyłącznie w przypadku samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego, a skoro w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z istotnym odstąpieniem od projektu budowlanego, a nie z samowolną budową obiektu, to postępowanie administracyjne należało przeprowadzić w trybie art. 50-51 obowiązującego Pb. Odnosząc się do kwestii przebiegu granicy działki organ odwoławczy wyjaśnił nadto, że bezspornym jest fakt, iż podział przedmiotowej działki został przeprowadzony po realizacji obiektu budowlanego, niemniej zajął stanowisko, zgodnie z którym nawet okap dachu obiektu budowlanego po wtórnym podziale działki nie może przekraczać granicy sąsiedniej działki. Na powyższą decyzję skargę wnieśli A. P. i A. P. Decyzji zarzucili naruszenie: 1. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez nieuchylenie i jednoczesne nieumorzenie zaskarżonej decyzji, 2. art. 6 w związku z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji organu odwoławczego bez odniesienia się do zarzutów odwołania, 3. art. 8 k.p.a. poprzez wydanie decyzji w oparciu o domniemany stan faktyczny. Biorąc powyższe pod uwagę Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania. W udzielonej odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Przywołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uchylił zaskarżoną decyzję KPWINB z dnia 15 lipca 2022 r. nr WINB-WOP.7721.56.2022.MCZ oraz poprzedzającą ją decyzję PINB z dnia 16 maja 2022 r. nr PINB.440.19.2021.JG. Kontrolując legalność zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Wskazał jednak, że wadliwość, która obciąża kontrolowaną decyzję nie jest tym niemniej tego rodzaju, by podzielić stanowisko Skarżących, że organ nadzoru budowlanego I instancji naruszył prawo, co powinno doprowadzić organ odwoławczy do uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej i umorzenia postępowania administracyjnego w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. Następnie wskazał, że przedmiotem wszczętego przez PINB z urzędu postępowania naprawczego pozostawały roboty budowlane polegające na budowie budynku mieszkalnego, na terenie działki nr [...] położonej w miejscowości H., gmina K. W kontrolowanej decyzji KPWINB przyjął, że budynek zrealizowany na podstawie decyzji Urzędu Miasta i Gminy I. z 13 lutego 1985 r., udzielającej Skarżącym pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolno stojącego według typowego projektu W-014, ze względu na swoje wymiary oraz lokalizację wypełnia dyspozycję art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 36a ust. 5 Pb. (roboty budowlane wykonywane są w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę), co powinno prowadzić do wdrożenia postępowania naprawczego, w ramach którego powinien zostać nałożony na Skarżących jako aktualnych współwłaścicieli obiektu stosownie do art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 51 ust. 7 Pb. obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego (uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych) oraz obowiązek wykonania określonych robót budowlanych celem doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Powyższego wniosku, na jakim oparł się w sprawie KWINB, utrzymując w mocy decyzję PINB z 16 maja 2022r. Sąd jednakże nie podzielił, uznając go co najmniej za przedwczesny. Sąd I instancji wskazał dalej, że bezsporne w przedmiotowej sprawie jest, że ww. obiekt został zrealizowany w oparciu o decyzję Naczelnika Miasta i Gminy w I., na mocy której udzielono małżonkom P. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego według projektu typowego W-014 na działce nr [...] . Bezsporne również jest, że ww. pozwolenie na budowę poprzedzone było decyzją Naczelnika Miasta i Gminy w I. z dnia 30 lipca 1984 r. w sprawie zatwierdzenia planu realizacyjnego pod budowę budynku mieszkalnego i gospodarczego zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy I.. Powyższą decyzją zatwierdzono Skarżącym plan realizacyjny pod budowę projektowanej zabudowy budynku mieszkalnego i budynku gospodarczego w obrębie planu zagospodarowania działki oznaczonej literami ABCD, na działce nr [...] o powierzchni 0.08 ha. Powyższe decyzje zostały wydane na podstawie przepisów ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane. Także realizacja obiektu budowlanego nastąpiła w procesie budowlanym prowadzonym na podstawie przepisów tej ustawy. Zgodnie z art. 28 ust. 1 Pb. z 1974 r. roboty budowlane, z wyjątkiem rozbiórek, można było rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Realizacja obiektu budowlanego w oparciu o pozwolenie na budowę oraz zgodnie z warunkami zatwierdzonego planu realizacyjnego oznacza co do zasady, że inwestor nie dopuścił się samowoli budowlanej. Jedynie w sytuacji, gdyby wybudowano zupełnie inny budynek, o innym przeznaczeniu, to można byłoby twierdzić, że budowę wykonano w warunkach samowoli budowlanej. Podobny pogląd dominuje w orzecznictwie sądowym, zgodnie z którym dla inwestycji realizowanych na podstawie Prawa budowlanego z 1974 r. znaczny upływ czasu i posiadanie szeregu innych dokumentów potwierdzających legalne wybudowanie danego obiektu pozwala na uznanie, że został on wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę, a zaistnienie samowoli budowlanej ma miejsce tylko wtedy, gdy zostanie to udowodnione ponad wszelką wątpliwość (por. wyrok NSA z 10 sierpnia 2011 r., sygn. akt II OSK 590/11, wyrok NSA z 16 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1705/11, wyrok NSA z 9 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 928/17, wyrok NSA z 19 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 242/20 – dostępne na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa,.gov.pl). Wskazano dalej, iż nie może również budzić wątpliwości, że zasadą prawa budowlanego pozostaje, iż inwestor, realizując obiekt budowlany na podstawie udzielonego pozwolenia na budowę, jest związany treścią decyzji i nie może w sposób samodzielny zmieniać jej ustaleń i warunków. Budowa obiektu budowlanego z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę bez uzyskania decyzji zmieniającej pozwolenie stanowi samowolę budowlaną w części dotyczącej tych odstępstw. W konsekwencji w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem organ nadzoru budowlanego, stosownie do treści art. 50 ust. 1 pkt 4 Pb., zobowiązany jest nałożyć decyzją obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu architektoniczno-budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (art. 51 ust. 1 pkt 3 Pb.). Powyższa zasada ma zastosowanie również do robót budowlanych zrealizowanych na podstawie pozwolenia na budowę wydanego na podstawie przepisów Pb. z 1974 r. Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy stwierdzono, że w sytuacji zebrania przez organy nadzoru budowlanego dowodów potwierdzających, że budynek mieszkalny został wybudowany zgodnie z pozwoleniem na budowę i zatwierdzonym planem realizacyjnym, będzie świadczyło o tym, że Skarżący nie dopuścili się samowoli budowlanej. Powołanie się zaś na ww. przepisy regulujące procedurę naprawczą nakładało zaś na organy nadzoru budowlanego obowiązek dokonania wyczerpujących ustaleń faktycznych w celu określenia, czy w konkretnym przypadku doszło do wykonania robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. W ich ramach organy powinny szczegółowo ustalić, czy i jakich odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę dopuścił się inwestor i które z tych odstępstw mają charakter istotny w rozumieniu przepisów Pb. W dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości teza, zgodnie z którą ciężar wykazania, że inwestor dopuścił się istotnych odstępstw ciąży na organie nadzoru budowlanego, który w tym zakresie powinien kierować się jednoznacznymi wnioskami pozwalającymi, z jednej strony, przypisać inwestorowi określone zachowanie utożsamiane z istotnym odstępstwem od projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę, a z drugiej - wyjaśnić, dlaczego działaniu inwestora należy nadać tego rodzaju kwalifikację prawną. Niesporne w sprawie pozostaje, że rozwiązania projektowe wynikające z włączonej do akt sprawy decyzji Naczelnika Gminy Miasta i Gminy I. z 13 lutego 1985r. przewidywały budowę budynku mieszkalnego według typowego projektu W-014. Nie jest równocześnie objęte spornością, że w wyniku czynności kontrolnych przeprowadzonych na działce nr ew. [...] stwierdzono zlokalizowanie na niej budynku mieszkalnego konstrukcji murowanej z wykonaną dodatkową (w odniesieniu do typowego projektu) kondygnacją mieszkalną. Organy nadzoru budowlanego przyjęły, że budynek został rozbudowany do wysokości ok. 7,35 m - co przekracza 2% założeń projektowych (które - wg. projektu W-014 - przewidywały wysokość od 5,15 do 6,64 m) i wypełnia tym samym dyspozycję art. 36a ust. 5 pkt 2 lit. b Pb. Z takim poglądem Sąd I instancji się nie zgodził. W jego ocenie obarczony jest on bowiem istotną wadliwością z tego powodu, że przytoczona przez organ odwoławczy treść art. 36a ust. 5 Pb. każe uznać, że KPWINB, poddając ocenie przypisywane Skarżącym istotne odstąpienie od projektu budowlanego, posłużył się definicją tego pojęcia obowiązującą w dacie rozstrzygania, a nie w momencie zachowania inwestora (Skarżących), które miałoby być w postępowaniu naprawczym prowadzonym przez organ nadzoru budowlanego sankcjonowane. Zdaniem Sądu, charakter analizowanych przepisów nakazuje tymczasem posłużenie się sposobem rozumienia pojęcia "istotnego odstępstwa" od projektu, które obowiązywało w dacie wykonania robót budowlanych, gdyż tylko poprzez wykazanie, że inwestor dopuścił się naruszenia obowiązku, który na nim w dacie budowy budynku mieszkalnego spoczywał, możliwe jest podważenie legalności przebiegu procesu inwestycyjnego. Wskazano, że art. 36a ust. 5 Pb. w postaci, która zawiera wskazania co do tego, jakie odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego należy uznać za istotne, obowiązuje od 31 maja [...] 4 r. w wyniku wejścia w życie art. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia [...] 4 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888). Wcześniej przepisy prawa budowlanego nie zawierały definicji istotnych odstępstw od zatwierdzonego pozwoleniem na budowę projektu budowlanego. Jednocześnie przepisy przejściowe zawarte w ww. ustawie z dnia 16 kwietnia [...] 4 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane nie obejmowały sytuacji, która polega na tym, że od zatwierdzonego projektu budowlanego odstąpiono przed wejściem jej w życie, w szczególności w związku z realizacją budowy budynku na podstawie pozwolenia na budowę wydanego na podstawie przepisów Pb. z 1974 r. Oznacza to, że definicję istotnych odstępstw od zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę projektu budowlanego zawartą w art. 36a ust. 5 Pb. powinno się stosować jedynie do robót budowlanych, które zostały wykonane po 31 maja [...] 4 r. Natomiast odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, których dopuszczono się przed tym dniem, powinny być oceniane bez bezpośredniego nawiązywania do tejże definicji, przy jednoczesnym uwzględnieniu, że organy w tym zakresie cieszyły się szerokim marginesem swobodnego uznania (por. wyrok NSA z 17 grudnia 2019 r. sygn. II OSK 3174/18; wyrok NSA z 10 grudnia 2019 r. sygn. II OSK 213/18; wyrok NSA z 24 sierpnia 2016 r. sygn. II OSK 2957/14 – dostępne na stronie jw.). KWINB przytoczył w niniejszej sprawie treść art. 36a ust. 5 Pb. w brzmieniu, które zostało nadane temu przepisowi ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471), błędnie uznając, że zastosowanie wskazanej regulacji wynika z art. 28 pkt 1 i 2 w zw. z art. 25 ww. ustawy. Regule, zgodnie z którą do spraw uregulowanych w Pb. wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy art. 36a ust. 5 Pb. należy stosować w nowym brzmieniu nadanym tą ustawą, powinno się nadawać znaczenie normatywne odpowiadające funkcji tej regulacji. Wyłączeniu z zakresu normowania powołanego przepisu podlegają te stany faktyczne, w których wdrożenie postępowania naprawczego uzależnione jest od zakresu tego obowiązku, wobec czego tenże musi się odnosić ściśle do brzmienia przepisów Pb. w dacie prowadzenia ocenianych robót budowlanych. Sąd I instancji jednocześnie podkreślił, że przepisy ustawy Pb. z 1974 r. nie przewidywały instytucji " istotnego odstępstwa" od projektu budowlanego - co nie oznacza, że inwestor mógł realizować inwestycję w sposób dowolny, bez zachowania reżimu warunków pozwolenia na budowę i zatwierdzonego planu realizacyjnego. W tej kwestii podzielono stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z 5 kwietnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1080/20 (dostępny na stronie jw.), zgodnie z którym: "Nie jest zasadne stanowisko, że w sytuacji kiedy obowiązujące w dacie wydawania pozwolenia budowlanego przepisy prawa nie przewidywały instytucji istotnego odstępstwa od projektu zagospodarowania, nie można postawić takiego zarzutu inwestorowi i zobowiązać go do doprecyzowania tego odstępstwa do stanu zgodnego z prawem. W istocie jest wręcz odwrotnie, bowiem w sytuacji braku stosownej regulacji w Prawie budowlanym w tym zakresie, każde odstępstwo od warunków projektu lub pozwolenia na budowę wymagało uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, z tym że możliwe to było jedynie na zasadach ogólnych określonych w art. 155 k.p.a. Istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego jest takie odstąpienie, które powoduje zmianę ustalonych w decyzji warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, zmianę przeznaczenia obiektu budowlanego, czy jego usytuowania. Co do zasady zatem zmiana usytuowania obiektu budowlanego w stosunku do usytuowania przyjętego w zatwierdzonym projekcie budowlanym "istotnie" narusza ten projekt." W ocenie Sądu I instancji należy przyjąć, że każde odstępstwo od projektu budowlanego lub pozwolenia na budowę wymagało uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę na zasadach ogólnych - określonych w art. 155 k.p.a. Inwestor decydując się na odstępstwa od projektu budowlanego - w stanie prawnym obowiązującym w czasie realizacji spornego obiektu - był zobowiązany uzyskać decyzję o zmianie pozwolenia na budowę na bardziej restrykcyjnych niż obecnie obowiązujące warunkach określonych w art. 155 k.p.a. W stanie prawnym wyznaczonym przepisami Pb. obowiązującego w dacie wydawania pozwolenia na budowę i realizacji spornej inwestycji przepis ten stanowił samodzielną podstawę zmiany decyzji w ramach tego samego stanu faktycznego i prawnego, w tym decyzji o pozwoleniu na budowę. Z tych względów w rozpoznawanej sprawie istotne i niezbędne jest ponad wszelką wątpliwość najbardziej dokładne osadzenie w czasie realizacji obiektu mieszkalnego w celu zastosowania właściwych przepisów prawa do zbadania zgodności obiektu z wydanymi decyzjami: zatwierdzonym planem realizacyjnym i pozwoleniem na budowę. W sytuacji, gdy przepisy Pb., obowiązujące w dacie realizacji spornego obiektu, nie definiowały pojęcia istotnego bądź nieistotnego odstępstwa od warunków udzielonego pozwolenia na budowę, ocena, z jakim odstępstwem mamy do czynienia, uzależniona powinna być od okoliczności konkretnego przypadku. Okoliczność, czy w danej sytuacji odstąpienie inwestora zostanie uznane za istotne czy nieistotne, wymaga wnikliwej i wszechstronnej oceny organu nadzoru budowlanego, przy uwzględnieniu charakteru inwestycji oraz zasad ogólnych. Samo jednak znaczenie terminu "istotne" nakazuje ukierunkować uwagę na naruszenia norm, które mają charakter kwalifikowany z punktu widzenia wyrażonych przez prawodawcę wartości priorytetowych oraz norm, których wagę prawodawca w taki, czy inny sposób podkreślił w przepisach Pb. W przedmiotowej sprawie organy zgodnie przyjęły, że budynek mieszkalny został zrealizowany niezgodnie z zatwierdzonym typowym projektem budowlanym W-014, a odstępstwa od projektu budowlanego oceniły między innymi poprzez pryzmat pomiarów wysokości budynku. W tym miejscu Sąd I instancji zwrócił uwagę, że przedłożony do akt administracyjnych opis techniczny projektu W-014 zawiera odręczne poprawki, sugerujące dokonanie zmian w odniesieniu do projektu typowego już na etapie udzielania pozwolenia na budowę. W ocenie Sądu w celu zbadania niezgodności zrealizowanego obiektu z projektem budowlanym, w pierwszej kolejności należy ustalić, czy rzeczywiście przedmiotowy budynek został zrealizowany wg typowego projektu W-014 (jak zdaje się przyjmować organ odwoławczy oraz organ I instancji), czy też decyzją z 13 lutego 1985 r. zatwierdzono projekt W-014 zaadaptowany na potrzeby konkretnej inwestycji (tj. z pewnymi zmianami w odniesieniu do opisu technicznego typowego projektu określanego W-014). W celu wyjaśnienia powyższych wątpliwości organ powinien przeanalizować dokumenty zgromadzone w sprawie (załączniki do decyzji o pozwoleniu na budowę) i ocenić, czy inwestor zrealizował całkowicie odmienny obiekt od typowego projektu budowlanego – tj. o innych parametrach i lokalizacji, czy też zrealizowano obiekt budowlany jedynie z odstępstwami od warunków pozwolenia na budowę, kwalifikowanych jako istotne. Dalej odniesiono się do kwestii usytuowania budynku względem granic działki nr [...] , na której został zaprojektowany. Sąd zauważył, że decyzja z 13 lutego 1985r. zezwala na realizację budynku mieszkalnego na działce nr [...] , a poprzedzająca ją decyzja Urzędu Miasta i Gminy I. z 30 lipca 1984 r., (zatwierdzająca plan realizacji pod budowę budynku mieszkalnego i gospodarczego) odnosi się do działki nr [...] o powierzchni 0,08 ha. Organy nie poddały analizie powierzchni działki, na której zrealizowany został budynek mieszkalny. Działka nr [...] zgodnie z informacją o działce z 30 listopada 2021 r. (k. 2 akt adm.), posiada powierzchnię 0,08 ha, czyli tą samą, co teren działki [...] , objęty decyzją zatwierdzającą plan realizacji inwestycji. Co więcej organy nie wypowiedziały się, czy usytuowanie ściany szczytowej budynku bezpośrednio przy granicy z działką jest niezgodne z zatwierdzonym projektem, czy też projekt przewidywał taką lokalizację i jaką lokalizację przewidywał plan realizacji inwestycji, skoro odnosi się on do działki oznaczonej odmiennie niż w decyzji zatwierdzającej projekt budowlany. Zrealizowanie przedmiotowego budynku w odstępstwie od projektu budowlanego (co do jego lokalizacji) KPWINB ustalił wyłącznie w odniesieniu do typowego projektu W-014, pomijając wyjaśnienie, czy doszło do wprowadzenia zmian w tym projekcie na etapie jego zatwierdzania. Organ wskazał jednocześnie, że nie udało się pozyskać załącznika graficznego stanowiącego integralną część decyzji zatwierdzającej plan realizacji inwestycji – co w ocenie KWINB uniemożliwia odniesienie się do lokalizacji obiektu objętej zatwierdzonym planem realizacyjnym, a stanem aktualnym. Sąd I instancji zauważył, że wobec braku załącznika graficznego stanowiącego integralną część wymienionej decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w I. z 30 lipca 1984 r. nie można wykluczyć, że takiego załącznika nie było. Brak tej dokumentacji nie może być jednak odczytywany na niekorzyść Skarżących, zwłaszcza w sytuacji, gdy organ i uczestnicy postępowania nie dysponują dowodami przeciwnymi. W sprawie istotną okolicznością, także nie wyjaśnioną w sposób wyczerpujący przez organy nadzoru budowlanego, jest kwestia odległości budynku mieszkalnego od granicy działki. Na podstawie dokumentów z Wydziału Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami Starostwa Powiatowego we Włocławku organy ustaliły, że nastąpił podział geodezyjny działki nr [...] (wskazanej jako działka inwestycyjna w decyzji zatwierdzającej plan realizacji inwestycji), ujawniony w operacie ewidencji gruntów i budynku w 2016 r. Organ I instancji nie ustalał, kiedy doszło do podziału geodezyjnego. KPWINB przyjął zaś, że nastąpiło to już po zrealizowaniu budowy przedmiotowego obiektu. Okoliczność ta wymaga poczynienia dokładniejszych ustaleń, albowiem późniejszy niż data wykonania robót budowlanych podział działki inwestycyjnej (tzw. podział wtórny), na której zrealizowany został budynek, nie daje podstaw do dokonywania oceny legalności robót budowlanych w aspekcie zasadności wydania decyzji nakazowej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 7 Pb., przy uwzględnieniu stanu faktycznego, jaki ów podział spowodował. W sprawie należy jednoznacznie wyjaśnić, czy usytuowanie ściany szczytowej bezpośrednio przy granicy z działką nr [...] nastąpiło wskutek odstępstwa od projektu budowlanego, czy też na skutek podziału nieruchomości i powstania aktualnej granicy między działkami, inaczej mówiąc - czy pierwotnie budynek został usytuowany zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i planem realizacji inwestycji, czy też inwestorzy dokonali zmiany lokalizacji budynku w odniesieniu do zatwierdzonego projektu budowlanego. Wtórny podział nieruchomości nie może być zatem w niniejszej sprawie przesądzający o nałożeniu na Skarżących obowiązków wykonania robót budowlanych na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Pb. Przepis ten nie będzie miał zastosowania w sytuacji ustalenia, że do naruszenia granic działki nr [...] nie doszło w wyniku odstępstwa od projektu budowlanego, lecz w związku ze zmianą przebiegu granicy między działkami, która nastąpiła po zakończeniu budowy. Sąd nadto wskazał, że zaskarżoną decyzją, w oparciu o ww. art. 51 ust. 1 pkt 3 Pb., organy nałożyły na Skarżących nie tylko obowiązek przedstawienia projektu zamiennego, lecz również nakazały wykonanie określonych robót budowlanych ("obcięcie połaci dachu") w celu doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem – tj. § 12 rozporządzenia. W związku z tym w pierwszej kolejności podkreślono, że co do zasady zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia jego przepisy stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych - a zatem obiektów dopiero powstających. Wyjątek został określony jednie w § 207 ust. 2. Z ww. przepisów wynika, że przepisy rozporządzenia mogą mieć zastosowanie do budynków już istniejących w ograniczonym bardzo zakresie. Zastosowanie to zostało ograniczone do przepisów dotyczących bezpieczeństwa pożarowego, wymiaru schodów, oświetlenia awaryjnego. Wyjątek ten nie obejmuje zatem kwestii usytuowania budynku (zrealizowanego przed wejściem w życie rozporządzenia) względem granic działki. Po drugie wskazano, że zgodnie z brzmieniem art. 51 ust. 1 pkt 3 Pb. organ nadzoru budowlanego - w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Przepis ten znajduje zastosowanie, gdy roboty budowlane prowadzone są na podstawie ważnego pozwolenia na budowę, ale jednocześnie organy stwierdziły, że doszło do istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. W sytuacji ustalenia, że inwestor dopuścił się istotnych odstąpień od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, organ określić może jedynie kierunek działań inwestora, pozostawiając mu przy tym swobodę w zakresie sposobu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. To obowiązkiem projektanta jest opracowanie projektu zamiennego zgodnie z przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, a także w sposób zapewniający doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Projekt budowlany zamienny powinien przy tym uwzględniać zmiany wynikające z wykonanych już robót budowlanych. Obowiązkiem organu jest sprawdzenie projektu zamiennego w zakresie objętym regulacją art. 35 ust. 1 ustawy Pb., mającą odpowiednie zastosowanie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Pb. Organ administracji nie ma bowiem możliwości przed sporządzeniem projektu budowlanego zamiennego przeprowadzenia pełnej oceny dokonanych robót budowlanych pod względem ich zgodności z prawem. Do dokonania tej oceny niezbędne jest zaś wykonanie przez uprawnioną osobę projektu zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas zrealizowanych robót. Obowiązkiem projektanta jest opracowanie projektu zamiennego w sposób zgodny z przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, a także zapewniający doprowadzenie wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem (por. wyroki NSA z 28 września 2011 r. II OSK 1386/10 oraz z 23 kwietnia 2013 r. II OSK 1420/12 – dostępne na stronie jw.). Po trzecie - wskazano, iż konstrukcja art. 51 ust. 1 pkt 3 Pb. daje organowi orzekającemu w sprawie dwa uprawnienia: pierwsze - do nałożenia obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych i drugie - nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych. Z brzmienia tego przepisu wynika zatem, iż o ile nałożenie pierwszego obowiązku jest obligatoryjne, to drugiego już tylko fakultatywne i uzależnione od zaistniałych potrzeb konkretnej sprawy. W ocenie Sądu I instancji w sytuacji ustalenia, że doszło w sprawie do następczego ujawnienia zmiany granic działek (już po zrealizowaniu budowy i przyjęciu przez organ zawiadomienia o zakończeniu budowy), to okoliczność ta nie będzie stwarzała podstaw do nałożenia na Skarżących w ramach art. 51 ust. 1 pkt 3 Pb. dodatkowo obowiązku wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W sytuacji natomiast ustalenia przez organy, że inwestorzy posadowili budynek mieszkalny niezgodnie z projektem budowlanym (w warunkach istotnego odstępstwa od projektu budowlanego), to dopuszczalne byłoby nałożenie na Skarżących obowiązku wykonania częściowej rozbiórki połaci dachu w takim zakresie, w jakim przekroczono granice działki. Jednocześnie przed sformułowaniem takiego obowiązku organy nadzoru budowlanego (jako organy wyspecjalizowane) powinny dokonać oceny, czy nakaz rozbiórki połaci dachu w części w ogóle jest możliwy do wykonania z technicznego punktu widzenia. Jeśli tak, to powinno to stać się elementem zamiennego projektu budowlanego, wyraźnie wskazanym przez organ nakładający obowiązek sporządzenia takiego projektu. Powyższe kwestie, co oczywiste, rzutują w sposób bezpośredni na ocenę tak istnienia podstaw do prowadzenia z udziałem Skarżących postępowania w sprawie dopuszczenia się istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu lub innych warunków pozwolenia na budowę, jak i na zakres przedmiotowy tego postępowania. Brak dokonania wszechstronnej oceny wszystkich okoliczności rozpatrywanego przez organ przypadku i dokonania w sprawie wniosków opartych o analizę całego materiału dowodowego w tych warunkach sprawia, że zaskarżona decyzja KWINB i poprzedzająca ją decyzja PINB uchybiają przepisom określającym sposób prowadzenia postępowania wyjaśniającego (art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.). Rzeczą organu przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będzie uwzględnienie przedstawionej oceny prawnej w ramach wszczętego z urzędu postępowania naprawczego zgodnie z dyspozycją art. 153 ustawy z dnia 30.08.[...] 2r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023r. poz. 259 ze zm.) zwaną dalej p.p.s.a. PINB uzupełniając w niezbędnym zakresie materiał dowodowy powinien wypowiedzieć się przede wszystkim odnośnie do tego, czy budynek mieszkalny i w jakim zakresie objęty jest zatwierdzoną przez właściwy organ dokumentacją projektową, kiedy doszło do podziału geodezyjnego działki nr [...] i wyodrębnienia działki nr [...] . Na tej podstawie możliwe będzie rozważenie, czy uwarunkowania faktyczne rozpatrywanej sprawy sprawiają, że zasadnym jest uznanie, iż zlokalizowana na działce nr [...] zabudowa stanowiąca przedmiot postępowania została zrealizowana w warunkach istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu. W tym zakresie organy nadzoru budowlanego powinny swoją ocenę tym niemniej oprzeć na regulacji prawnej przewidzianej w Pb. z 1974 r., a zastosowanie przepisów Pb. odnieść wyłącznie do ram prawnych wyznaczających tryb wdrożonego postępowania i rodzaj decyzji, która powinna zostać wydana (art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 Pb.). Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. Skargę kasacyjną od tego wyroku złożył Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu: I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a naruszenie przepisu prawa materialnego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie: - art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 07.07.1994 r. Pb. poprzez uznanie, iż ujawnienie zmiany granic działek [...] okoliczność ta nie będzie stwarzała podstaw do nałożenia na Skarżących w ramach art. 51 ust. 1 pkt 3 Pb. dodatkowo obowiązku wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem [...]; - pominięcie § 12 ust. 6 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dn. 12.04.[...] 2 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynku i ich usytuowanie stanowiącego, iż odległość od granicy działki budowlanej nie może być mniejsza niż 1,5 m do okapu (...); - pominięcie § 272 ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia stanowiących, iż budynki mieszkalne jednorodzinne, rekreacji indywidualnej oraz budynki mieszkalne zagrodowe i gospodarcze, ze ścianami i dachami z przekryciami nierozprzestrzeniającymi ognia, powinny być sytuowane w odległości nie mniejszej od granicy sąsiedniej, niezabudowanej działki, niż jest to określone w § 12 (ust.2). Budynek usytuowany bezpośrednio przy granicy działki powinien mieć od strony sąsiedniej działki ścianę oddzielenia przeciwpożarowego o klasie odporności ogniowej określonej w § 232 ust. 4 i 5 (ust. 3); - art. 103 ust. 2 oraz art. 107 ust. 1 ustawy z dnia 07.07.1994 r. Pb. w zakresie możliwego stosowania przepisów ustawy z dn. 24.10.1974 r. Pb. przez organy nadzoru budowlanego. II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: - art. 141 § 4 p.p.s.a w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez brak wskazania i wyjaśnienia przez Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przepisów prawa materialnego, których naruszenia dopuściły się orzekające w sprawie organy obu instancji, a przez to brak wyjaśnienia podstaw prawnych oraz przyczyn uchylenia zaskarżonej decyzji KPWINB z dn. 15.07.2022r. oraz poprzedzającej ją decyzji PINB z dn. 16.05.2022 r., czego skutkiem jest brak wykazania zasadności uchylenia przez Sąd tych postanowień, jak i uniemożliwienie wykonania wyroku; - art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., tj. rozstrzygnięcie niniejszej sprawy poza jej granicami, poprzez przyjęcie przez Sąd za podstawę oceny legalności działania orzekających w niniejszej sprawie organów nadzoru budowlanego, iż wadliwe jest ich stanowisko naruszając przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz przyjęcie przez Sąd wyłącznie twierdzeń (zarzutów) Skarżących, iż naruszono przepisy k.p.a. (art. 6 i 8), a tym samym zachodzi konieczność zachowania przez organy nadzoru budowlanego obowiązków, do których nie były zobowiązane i w konsekwencji skutek niezasadnego uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy ww. zaskarżonej decyzji KPWINB oraz poprzedzającej ją decyzji PINB; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 51 ust. 1 pkt 3 Pb. poprzez nieuzasadnione uchylenie decyzji KWINB oraz poprzedzającej ją decyzji PINB, w sytuacji, gdy organ prawidłowo zastosował ww. przepisy Pb.; - art. 174 pkt 2 p.p.s.a, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez niewłaściwą kontrolę legalności działania administracji publicznej, wyrażającą się w ogólnikowym zarzucie naruszenia przez I i II instancję nadzoru budowlanego przedmiotowych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego bez wskazania organom, na czym konkretnie polegało naruszenie ww. przepisów procedury administracyjnej; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 Pb. i art. 103 ust. 2 oraz art. 107 ust. 1 Pb. oraz art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie, a tym samym uznanie przez Sąd, iż [...] organy nadzoru budowlanego przyjęły, że budynek został rozbudowany "[...] i wypełnia tym samym dyspozycję art. 36a ust. 5 pkt 2 lit. Pb. [...j. Z takim poglądem nie można się jednakże zgodzić [...], [...] w ocenie Sądu obarczony jest on bowiem istotną wadliwością z tego powodu, że przytoczona przez organy odwoławczy treść art. 36a ust. 5 Pb. każe uznać, że WINB, poddając ocenie przypisywane Skarżącym istotne odstąpienie od projektu budowlanego, posłużył się definicją tego pojęcia obowiązującą w dacie rozstrzygania a nie w momencie zachowania inwestora [...] oraz uznanie, że organ I instancji nie ustalał kiedy doszło do podziału geodezyjnego " - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie, na skutek błędnej kontroli sądowej ww. decyzji KWINB oraz poprzedzającej ją decyzji PINB - w sytuacji, gdy organ prawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego i nie dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, a tym bardziej przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy - a co za tym idzie zaskarżona decyzja, w przeciwieństwie do stanowiska Sądu, odpowiadała prawu; - art. 141 § 4, art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez przyjęcie stanu faktycznego niezgodnie z obowiązującą procedurą, a w szczególności pominięcie treści dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, a tym samym nieuwzględnienie całokształtu materiału dowodowego; - naruszenie art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 48 ust. 1 pkt 1 Pb. w zw. z art. 3 pkt 2 Pb. poprzez niezastosowanie ww. przepisu p.p.s.a. i nieoddalenie skargi. Mając powyższe na uwadze wnosił o: - uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy zgodnie z dyspozycją art. 185 § 1 p.p.s.a. ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi A. P. i A. P.; - zasądzenie od Skarżących - A. P. i A. P. na rzecz organu administracyjnego kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia [...] 2 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r. poz. 143), dalej: "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Przy tym zgodnie z art. 193 zd. drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez sąd I instancji. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Pierwsze trzy zarzuty wskazane w skardze kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa materialnego sprowadzają się do zakwestionowania poglądu Sądu I instancji co do tego, że zmiana granic działki budowlanej po wybudowaniu budynku w oparciu o udzielone pozwolenie na budowę i decyzję lokalizacyjną ma wpływ na ocenę legalności tych robót. Zarzuty te nie są uzasadnione. Rację ma Sąd I instancji wskazując, że wtórny podział nieruchomości nie może być zatem w niniejszej sprawie przesądzający o nałożeniu na Skarżących obowiązków wykonania robót budowlanych na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Pb. Przepis ten nie będzie miał zastosowania w sytuacji ustalenia, że do naruszenia granic działki nr [...] nie doszło w wyniku odstępstwa od projektu budowlanego, lecz w związku ze zmianą przebiegu granicy między działkami, która nastąpiła po zakończeniu budowy. Okolicznością bezsporną jest to, że działka nr [...] - wskazana jako działka inwestycyjna w decyzji zatwierdzającej plan realizacji inwestycji - uległa podziałowi. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego kwalifikacja danych robót budowlanych jako aktu samowoli budowlanej wymaga sięgnięcia do przepisów obowiązujących w momencie realizacji tego rodzaju robót, natomiast orzekanie o skutkach samowoli, w tym o obowiązku dokonania rozbiórki całości lub części obiektu, ma odbywać się zgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie wydawania decyzji sankcjonujących te skutki. Pogląd przyjmujący, że realizacja obiektu zgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę, a zatem również w zgodzie z obowiązującymi warunkami technicznymi, na skutek następczego podziału zainwestowanej nieruchomości i zmiany jej granic powoduje zasadność wszczęcia procedury ponownej oceny zgodności inwestycji z aktualnie obowiązującymi przepisami jest nie do pogodzenia z konstytucyjnymi zasadami pewności prawnej, zaufania do państwa i prawa, ochrony własności (art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 2 Konstytucji RP) i proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Odnosząc się do czwartego zarzutu wskazać należy, że strona skarżąca kasacyjnie prezentuje pogląd, iż zarówno ocena legalności robót budowlanych, jak i ich ewentualna legalizacja winny opierać się o przepisy aktualnie obowiązujące. Pogląd ten nie jest prawidłowy. Wedle utrwalonego już stanowiska sądów administracyjnych oceny legalności wykonanych robót budowlanych dokonuje się na podstawie przepisów obowiązujących w dacie realizacji tych robót. Natomiast stwierdzenie, że roboty te naruszały obowiązujące przepisy uprawnia do wszczęcia procedury ich legalizacji, oczywiście z uwzględnieniem zasady wyrażonej w art. 103 ust. 2 Pb. z 1994 r. Zarzuty dotyczące naruszenia prawa procesowego w istocie sprowadzają się do zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji co do tego, że organy nadzoru budowlanego naruszyły przepisy postępowania administracyjnego. Wskazuje się przy tym, że uzasadnienie orzeczenia nie rozwija tego uchybienia ani jego wpływu na treść rozstrzygnięcia. Z poglądem tym nie można się zgodzić. Jak już wcześniej wskazano, Sąd I instancji wskazał na niewyjaśnienie okoliczności podziału działki inwestycyjnej, jak też wyjaśnił, jaki wpływ na podjęte rozstrzygnięcie ma to uchybienie. Dalej wskazano na niewyjaśnienie okoliczności powstania odręcznych poprawek na znajdującym się w aktach sprawy projekcie budowlanym. Wskazując na ten mankament podkreślono, że fakt ten nie został oceniony, a tym samym nie można wykluczyć, że projekt ten w takiej formie ( z poprawkami ) został zatwierdzony. Biorąc pod uwagę, że naniesienia te dotyczą wysokości budynku ( przyjętej jako odstępstwo od projektu ) uznać należy, że niewątpliwie jest to okoliczność istotna dla sposobu procedowania w tej sprawie. W zakresie zarzutów skargi kasacyjnej wskazano również na wadliwość uzasadnienia zaskarżonego wyroku poprzez brak wszechstronnej oceny sprawy, w tym nie odniesienie się do stanowiska organu nadzoru budowlanego w odpowiedzi na skargę. Wskazać w związku z tym należy, że po pierwsze przedmiotowa odpowiedź zawiera wyłącznie zakwestionowanie zarzutów skargi bez szerszego uzasadnienia swego stanowiska. W rezultacie nie wnosiła nowych treści przydatnych dla oceny zaskarżonej decyzji KPWINB. Po drugie odpowiedź na skargę nie może, jako pismo procesowe, być traktowana jako "aneks" do decyzji. W odpowiedzi na skargę organ orzekający powinien jedynie odnieść się do podniesionych w niej zarzutów, a nie dokonywać brakujących ustaleń faktycznych lub ocen prawnych, które powinny znaleźć się w decyzji. Przedmiotem kontroli Sądu nie są wywody zawarte w odpowiedzi na skargę, lecz prawidłowość wydanej przez organ decyzji (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 6 lutego 2020 r., III SA/Lu 366/19; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 24 lipca 2018 r., sygn. akt 452/18, WSA w Bydgoszczy z dnia 13 października 2020 r. I SA/Bd 458/20). Na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wszystkie te elementy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera, w tym podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz szczegółowe wyjaśnienie powodów, dla których Sąd I instancji oddalił skargę. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie jest wystarczające i pozwala na poddanie zaskarżonego wyroku kontroli instancyjnej. Natomiast zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować oceny prawnej wojewódzkiego sądu administracyjnego. Ponadto, w świetle uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie oczywiście nie nastąpiło. Naczelny Sąd Administracyjny podziela również pogląd Sądu I instancji, stanowiący jedną z podstaw uchylenia decyzji organów nadzoru budowlanego, co do tego, że w sytuacji ustalenia, że inwestor dopuścił się istotnych odstąpień od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, organ określić może jedynie kierunek działań inwestora, pozostawiając mu przy tym swobodę w zakresie sposobu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Obowiązkiem projektanta jest opracowanie projektu zamiennego w sposób zgodny z przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, a także zapewniający doprowadzenie wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem. Obowiązkiem organu jest natomiast sprawdzenie projektu zamiennego w zakresie określonym w art. 35 ust. 1, mającym zastosowanie odpowiednio na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Pb. Dopiero treść przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego zamiennego stanowić będzie wyznacznik dalszego postępowania organów nadzoru budowlanego (zob. wyrok NSA z 16 marca [...] 9 r., sygn. akt II OSK 357/08). Może wówczas zapaść decyzja pozytywna lub negatywna. Reasumując stwierdzić należy, że zarzuty naruszenia prawa materialnego i procesowego nie zasługują na uwzględnienie. Z powyższych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu, zgodnie z art. 184 p.p.s.a.