II OSK 2451/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Wielkopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 7 sierpnia 2025 r., sygn. akt II SAB/Po 195/25 w sprawie ze skargi G. A. na bezczynność Wojewody Wielkopolskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz G. A. kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

1. Wyrokiem z 7 sierpnia 2025 r., sygn. akt II SAB/Po 195/25, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej: "WSA w Poznaniu") po rozpoznaniu skargi G. A., obywatelki Republiki Kolumbii (dalej: "cudzoziemka", "strona", "skarżąca") na bezczynność Wojewody Wielkopolskiego (dalej: "Wojewoda", "organ", "skarżący kasacyjnie") w przedmiocie udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy: zobowiązał Wojewodę do załatwienia podania skarżącej w terminie 30 dni od dnia doręczenia organowi wyroku ze stwierdzeniem prawomocności i aktami sprawy (pkt I); stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności (pkt II); stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt III); oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt IV) oraz zasądził zwrot kosztów postępowania (pkt V). 2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Wojewoda, zaskarżając go w części w zakresie punktów I, II, III i V sentencji, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. naruszenie: art. 53 § 2b i art. 149 § 1 p.p.s.a. oraz w związku z: 1) art. 100c ust. 1 i art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. poz. 583 ze zm.; dalej "ustawa o pomocy" lub "specustawa ukraińska"); 2) ustawą z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (w dacie wyroku Dz. U. z 2025 r. poz. 1079 ze zm.); 3) art. 35 i 37 § 3a k.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że organ dopuścił się bezczynności w przedmiotowej sprawie o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, podczas gdy: 1) w myśl art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu, jednakże skarżąca wniosła je przed upływem terminu do załatwienia sprawy, dlatego zostało pozostawione bez rozpoznania; 2) ustawa o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa wprowadziła zasadę, że do 30 sierpnia 2024 r. będzie trwał okres spoczywania terminów na załatwienie spraw wymienionych w pkt 1-3, w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Ten termin był przesuwany i obecnie czas zawieszenia postępowań trwa do 30 września 2025 r. Skarżąca przez cały czas procedowania jej wniosku przebywała w Polsce legalnie, nie poniosła z tego powodu żadnego uszczerbku, podczas gdy prowadzone postępowanie na podstawie ustawy o cudzoziemcach wymaga dokonania szeregu czynności weryfikacyjnych, także we współpracy z innymi organami administracji publicznej, a czas jego prowadzenia nie wynikał z celowego działania organu, lecz z sukcesywnego załatwiania spraw w miarę posiadanych obiektywnych możliwości w relacji do ogromnej liczby wniosków procedowanych w takich sprawach. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie skarżonego wyroku w zaskarżonej części i oddalenie skargi w tym zakresie; ewentualnie uchylenie skarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Poznaniu oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Jednocześnie skarżący kasacyjnie organ oświadczył, że zrzeka się rozprawy i wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. 3. Pismem z 6 października 2025 r. stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, cudzoziemka wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej; zwrot kosztów postępowania kasacyjnego; niezależnie od wyniku sprawy o odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości ze względu na rozbieżności w wykładni zakresu podmiotowego art. 100c i art. 100d specustawy ukraińskiej, jakie ujawniły się w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych oraz oświadczyła, że zrzeka się rozprawy. 4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. 4.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. 4.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. 4.3. Dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 1511/22, CBOSA). 4.4. Za bezzasadne należy uznać zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 53 § 2b p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 3a k.p.a. w zw. z art. 100d ustawy o pomocy. Okoliczność, że ponaglenie zostało wniesione w okresie, w którym termin na załatwienie sprawy nie rozpoczął jeszcze biegu (w realiach niniejszej sprawy z mocy art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy), podobnie jak wniesienie ponaglenia przed upływem terminu na załatwienie sprawy (art. 37 § 3a k.p.a.), nie skutkuje niedopuszczalnością skargi na bezczynność lub przewlekłość. Nałożony na stronę w art. 53 § 2b p.p.s.a. ciężar procesowy w postaci obowiązku poprzedzenia skargi ponagleniem, jako ograniczający prawo do sądu, należy wykładać ściśle. Obowiązek ten jest przez stronę zatem zrealizowany już z chwilą złożenia nieobarczonego brakami formalnymi ponaglenia (por. np. wyrok NSA z 5 marca 2025 r., sygn. akt II OSK 2318/24, CBOSA). Bez znaczenia w tym kontekście jest to, czy w świetle regulacji ustawowych organ ma obowiązek podejmować dalsze czynności związane z tym ponagleniem przewidziane w art. 37 § 4 k.p.a., czy też istnieją podstawy do pozostawienia tego ponaglenia bez rozpoznania na podstawie art. 37 § 3a k.p.a. Dodać w tym miejscu należy, że w orzecznictwie wyjaśniono już, że skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania w sprawie wymienionej w art. 100c ust. 1 i art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy, w której cudzoziemiec złożył wniosek po 15 kwietnia 2022 r., nie jest skargą niedopuszczalną w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. (zob. wyrok NSA z 13 lutego 2024 r., sygn. akt II OSK 2362/23, ONSAiWSA 2024/3/40). 4.5. Niezasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 100d specustawy ukraińskiej. 4.6. Zasadnie przyjęto w zaskarżonym wyroku, że art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy stanowią rozwiązania generalne dotyczące wszystkich cudzoziemców – niezależnie od ich obywatelstwa, a nie tylko tych, których pobyt w Polsce jest wywołany wojną w Ukrainie, o których mowa w art. 2 ust. 1 tej ustawy. Stanowisko to jest już ugruntowane w orzecznictwie NSA (zamiast wielu zob. np. wyroki NSA z: 5 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 2059/22; 11 października 2024 r., sygn. akt II OSK 1074/24; 13 czerwca 2025 r., sygn. akt II OSK 2940/24; z 11 marca 2026 r., sygn. akt II OSK 1586/25 - CBOSA). 4.7. W utrwalonym orzecznictwie NSA przyjmowano również, że art. 100c i 100d nie naruszają Konstytucji RP, prawa unijnego, w tym KPP, jak również art. 6 i 13 EKPCz (zob. np. wyroki NSA z: 23 października 2024 r., sygn. akt II OSK 801/24; 30 października 2024 r., sygn. akt II OSK 1303/24; 18 listopada 2024 r., sygn. akt II OSK 926/24; 17 grudnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1355/24; 21 stycznia 2025 r., sygn. akt II OSK 1123/24; 18 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 2057/24; 20 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 1961/24; 26 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 1287/24; 27 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 2470/24; 2 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OSK 2316/24; 9 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OSK 1119/24; 16 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OSK 1280/24; 21 stycznia 2026 r., sygn. akt II OSK 1218/25 - CBOSA). Wskazać należy, że art. 100c i 100d ustawy o pomocy nie wyłączają prawa do sądu, ale wprowadzają tylko jego czasowe ograniczenie i to tylko w wąskim zakresie, tj. dotyczącym skarg na bezczynność oraz przewlekłość w sprawach dotyczących zezwoleń na pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (zob. art. 100c ust. 4 i art. 100d ust. 4 ustawy o pomocy). Ograniczenie to nie było przy tym dowolne, ale uzasadnione sytuacją kryzysową związaną z masowym napływem wysiedleńców z Ukrainy w związku z wojną rozpoczętą 24 lutego 2022 r. 4.8. Równocześnie w orzecznictwie NSA formułowano zastrzeżenie, że powyższe oceny dotyczące dopuszczalnego, proporcjonalnego ograniczenia prawa do sądu, zostały poczynione z uwzględnieniem nadzwyczajnych okoliczności aktualnych na dzień oceny bezczynności lub przewlekłości dokonanej w zaskarżonym wyroku (por. np. wyrok NSA z 18 listopada 2024 r., sygn. akt II OSK 926/24 oraz wyrok NSA z 21 stycznia 2025 r., sygn. akt 1123/24 - CBOSA). Tym samym, ewentualna istotna zmiana tych okoliczności może doprowadzić do odmiennej oceny spełnienia przesłanki niezbędności wprowadzenia ograniczeń przewidzianych w art. 100d specustawy ukraińskiej. Rozwiązania legislacyjne uwarunkowane nadzwyczajnymi okolicznościami mogą bowiem być uznane za proporcjonalne tylko wówczas, gdy trwają te okoliczności. Wymóg niezbędności ograniczeń stanowi, obok przesłanek przydatności i proporcjonalności sensu stricto, nieodzowny element testu proporcjonalności (zamiast wielu zob. np. wyrok TK z 22 września 2005 r., Kp 1/05, OTK-A 2005/8/93). Konkluzja ta koresponduje również z ogólną zasadą prawa cessante ratione legis, cessat lex ipsa (gdy ustaje przyczyna, dla której wydano ustawę, traci moc sama ustawa). 4.9. Mając na uwadze zakończenie procesu masowego napływu do Polski kolejnych obywateli Ukrainy w związku z wojną rosyjsko-ukraińską rozpoczętą 24 lutego 2022 r. (co potwierdzają m.in. dane statystyczne udostępnione przez Urząd do Spraw Cudzoziemców za rok 2023 oraz rok 2024), a także wystarczający okres ponad dwóch lat, w jakim władze publiczne winny dostosować potencjał kadrowy oraz organizacyjny służb migracyjnych celem realizacji zasady szybkości postępowania w sprawach dotyczących legalizacji pobytu cudzoziemców na terytorium Polski, w orzecznictwie uznano, że przedłużenie obowiązywania art. 100d na okres po 30 czerwca 2024 r., nie miało już uzasadnienia w konstytucyjnej, traktatowej oraz konwencyjnej przesłance konieczności ograniczenia prawa do sądu w sprawie bezczynności lub przewlekłości postępowania (zob. np. wyrok NSA z 19 maja 2025 r., sygn. akt II OSK 2921/24; wyrok NSA z 12 czerwca 2025 r., sygn. akt II OSK 3096/24; wyrok NSA z 13 czerwca 2025 r., sygn. akt II OSK 2940/24; wyrok NSA z 5 sierpnia 2025 r., sygn. akt II OSK 2719/24; wyrok NSA z 3 marca 2026 r., sygn. akt II OSK 1588/25 - CBOSA). Innymi słowy, przedłużenie na mocy art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2024 r. poz. 854; dalej: "nowelizacja majowa"), nastąpiło z oczywistym naruszeniem zasady proporcjonalności, a tym samym z oczywistym naruszeniem m.in. art. 45 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 47 w zw. z art. 52 ust. 1 Karty Praw Podstawowych. Tym samym, oceny bezczynności albo przewlekłości w sprawach, o których mowa w art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy, należy dokonywać z uwzględnieniem zdarzeń zaistniałych od 1 lipca 2024 r. 4.10. Przenosząc powyższe ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że wniosek skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy wpłynął do organu 8 kwietnia 2024 r. W tym dniu oraz do dnia 30 czerwca 2024 r. terminy na załatwienie spraw nie biegły (art. 100d ust. 1 specustawy ukraińskiej), a tym samym nie można mówić o bezczynności organu w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 149 p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. (zob. też art. 100d ust. 4 specustawy ukraińskiej). Z kolei od dnia 1 lipca 2024 r. do dnia wyrokowania przez WSA w Poznaniu (7 sierpnia 2025 r.) upłynął 60 - dniowy termin na załatwienie sprawy o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy (art. 112a ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach - Dz. U. z 2023 r. poz. 519 ze zm.; dalej: "ustawa o cudzoziemcach" lub "u.o.c."). Zatem organ pozostawał w bezczynności. 4.11. W świetle powyższych rozważań należy przyjąć, że WSA w Poznaniu, orzekając w dniu 7 sierpnia 2025 r., nie naruszył wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów uwzględniając, co do zasady, skargę na bezczynność. W szczególności w zaskarżonym wyroku podzielono zaprezentowany pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że niezgodność art. 100d ustawy o pomocy z konstytucyjną zasadą prawa do sądu zaktualizowała się po dniu 30 czerwca 2024 r. Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega równocześnie wagę argumentów podniesionych przez Wojewodę, a dotyczących znacznego obciążenia organu w związku z liczbą spraw pobytowych, jakie wpływają do organu. Argumenty te są aktualne również w odniesieniu do okresu po 30 czerwca 2024 r. Rzecz jednak w tym, że argumenty te nie mogły doprowadzić do oddalenia a limine skargi na bezczynność po tej dacie. WSA w Poznaniu zasadnie uwzględnił natomiast te argumenty stwierdzając brak rażącego naruszenia prawa oraz oddalając żądanie przyznania skarżącej sumy pieniężnej. 4.12. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. 4.13. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a..