II OSK 2443/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Pomorskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 31 lipca 2025 r., sygn. akt III SAB/Gd 251/25 w sprawie ze skargi V. S. na bezczynność Wojewody Pomorskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy oddala skargę kasacyjną.

1. Wyrokiem z 31 lipca 2025 r., sygn. akt III SAB/Gd 251/25, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku (dalej: "WSA w Gdańsku"), po rozpoznaniu sprawy ze skargi V. S., obywatela Republiki Indii (dalej: "cudzoziemiec", "skarżący") na bezczynność Wojewody Pomorskiego (dalej: "Wojewoda", "organ", "skarżący kasacyjnie") w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy: zobowiązał Wojewodę do rozpoznania wniosku skarżącego w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1); stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2); oddalił skargę w pozostałej części (pkt 3) oraz zasądził zwrot kosztów postępowania (pkt 4). 2. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. 2.1. Wnioskiem z 6 czerwca 2024 r. (wpływ do organu), następnie uzupełnionym skarżący wystąpił o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy. Organ, 29 sierpnia 2024 r. wezwał do obowiązku osobistego złożenia wniosku oraz złożenia odcisków linii papilarnych. Powyższe wykonano 2 grudnia 2024 r. W dniu 24 kwietnia 2025 r. skarżący złożył ponaglenie, a następnie skargę z 25 kwietnia 2025 r. na bezczynność Wojewody. 2.2. Wskazanym na wstępie wyrokiem z 31 lipca 2025 r., WSA w Gdańsku co do zasady uwzględnił skargę. Zdaniem sądu pierwszej instancji, zgodna z Konstytucją RP wykładnia językowa i systemowa art. 100c i art. 100d ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. poz. 583 ze zm.; dalej "ustawa o pomocy" lub "specustawa ukraińska") prowadzi do stwierdzenia, że nie są przedmiotem tych regulacji uprawnienia i obowiązki innych cudzoziemców niż obywatele Ukrainy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (dalej: "RP") z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa. W ocenie sądu pierwszej instancji istota regulacji zawartych w art. 100c ust. 3 i 4 oraz art. 100d specustawy ukraińskiej sprowadza się do czasowej eliminacji realizacji prawa do sądu przez osoby, których regulacje te dotyczą. W zaskarżonym wyroku przyjęto, że taki stan narusza m.in. art. 41 i 47 Karty Praw Podstawowych UE. Zdaniem WSA w Gdańsku z akt sprawy wynika, że Wojewoda dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jednocześnie zobowiązano organ do rozpoznania wniosku. 3. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Wojewoda, zaskarżając go w części tj. w punkcie 1, 2, i 4, zarzucając: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 100c ust. 1 pkt 1 ppkt a poprzez jego błędne zastosowanie oraz art. 100d ust. 1 pkt 1 ppkt a ustawy o pomocy poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przepis ten ma zastosowanie jedynie do postępowań dotyczących cudzoziemców, o których mowa w art. 1 cytowanej ustawy, czyli obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa, oraz obywateli Ukrainy posiadających Kartę Polaka, którzy wraz z najbliższą rodziną z powodu tych działań wojennych przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, podczas gdy przepisy te mają zastosowanie do wszystkich cudzoziemców, w tym do skarżącego - obywatela Republiki Indii; 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 100c ust. 3 pkt 1 i ust. 4 oraz art. 100d ust. 3 pkt 1 i ust. 4 ustawy o pomocy poprzez uwzględnienie skargi na bezczynność organu w przedmiocie rozpoznania wniosku cudzoziemca o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy mimo, że stosownie do art. 100c ust. 3 pkt 1 oraz art. 100d ust. 3 pkt 1 ustawy o pomocy w okresie od 15 kwietnia 2022 r. do 30 września 2025 r. przepisów o bezczynności organu i przewlekłym prowadzeniu postępowania w tym okresie się nie stosuje, a zgodnie z art. 100c ust. 4 oraz art. 100d ust. 4 zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ich ust. 1, lub dokonywanie tych czynności z opóźnieniem, w okresie po 15 kwietnia 2022 r. do 30 września 2025 r., nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części tj. punktów 1, 2, 4 i rozpoznanie skargi; względnie uchylenie zaskarżonego wyroku w części tj. punktów 1, 2, 4 oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji oraz orzeczenie co do całości kosztów postępowania, tzn. za obie instancje sądowe, a w przypadku przekazania sprawy do rozpoznania sądowi pierwszej instancji o zasądzenie kosztów niniejszego postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Jednocześnie skarżący kasacyjnie organ oświadczył, że zrzeka się rozpoznania spawy na rozprawie. 4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. 4.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżony wyrok pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. 4.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. 4.3. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepisy art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy stanowią rozwiązania generalne dotyczące wszystkich cudzoziemców – niezależnie od ich obywatelstwa, a nie tylko tych, których pobyt w Polsce jest wywołany wojną w Ukrainie, o których mowa w art. 2 ust. 1 tej ustawy (zamiast wielu zob. np. wyroki NSA z: 5 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 2059/22; 11 października 2024 r., sygn. akt II OSK 1074/24; 13 czerwca 2025 r., sygn. akt II OSK 2940/24; 11 marca 2026 r., sygn. akt II OSK 1586/25 - CBOSA). 4.4. W utrwalonym orzecznictwie NSA przyjmowano również, że art. 100c i 100d nie naruszają Konstytucji RP, prawa unijnego, w tym KPP, jak również art. 6 i 13 EKPCz (zob. np. wyroki NSA z: 23 października 2024 r., sygn. akt II OSK 801/24; 30 października 2024 r., sygn. akt II OSK 1303/24; 18 listopada 2024 r., sygn. akt II OSK 926/24; 17 grudnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1355/24; 21 stycznia 2025 r., sygn. akt II OSK 1123/24; 18 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 2057/24; 20 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 1961/24; 26 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 1287/24; 27 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 2470/24; 2 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OSK 2316/24; 9 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OSK 1119/24; 16 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OSK 1280/24; 21 stycznia 2026 r., sygn. akt II OSK 1218/25 - CBOSA). Wskazać należy, że art. 100c i 100d ustawy o pomocy nie wyłączają prawa do sądu, ale wprowadzają tylko jego czasowe ograniczenie i to tylko w wąskim zakresie, tj. dotyczącym skarg na bezczynność oraz przewlekłość w sprawach dotyczących zezwoleń na pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (zob. art. 100c ust. 4 i art. 100d ust. 4 ustawy o pomocy). Ograniczenie to nie było przy tym dowolne, ale uzasadnione sytuacją kryzysową związaną z masowym napływem wysiedleńców z Ukrainy w związku z wojną rozpoczętą 24 lutego 2022 r. 4.5. Równocześnie w orzecznictwie NSA formułowano zastrzeżenie, że powyższe oceny dotyczące dopuszczalnego, proporcjonalnego ograniczenia prawa do sądu, zostały poczynione z uwzględnieniem nadzwyczajnych okoliczności aktualnych na dzień oceny bezczynności lub przewlekłości dokonanej w zaskarżonym wyroku (por. np. wyrok NSA z 18 listopada 2024 r., sygn. akt II OSK 926/24 oraz wyrok NSA z 21 stycznia 2025 r., sygn. akt 1123/24 - CBOSA). Tym samym, ewentualna istotna zmiana tych okoliczności może doprowadzić do odmiennej oceny spełnienia przesłanki niezbędności wprowadzenia ograniczeń przewidzianych w art. 100d specustawy ukraińskiej. Rozwiązania legislacyjne uwarunkowane nadzwyczajnymi okolicznościami mogą bowiem być uznane za proporcjonalne tylko wówczas, gdy trwają te okoliczności. Wymóg niezbędności ograniczeń stanowi, obok przesłanek przydatności i proporcjonalności sensu stricto, nieodzowny element testu proporcjonalności (zamiast wielu zob. np. wyrok TK z 22 września 2005 r., Kp 1/05, OTK-A 2005/8/93). Konkluzja ta koresponduje również z ogólną zasadą prawa cessante ratione legis, cessat lex ipsa (gdy ustaje przyczyna, dla której wydano ustawę, traci moc sama ustawa). 4.6. Mając na uwadze zakończenie procesu masowego napływu do Polski kolejnych obywateli Ukrainy w związku z wojną rosyjsko-ukraińską rozpoczętą 24 lutego 2022 r. (co potwierdzają m.in. dane statystyczne udostępnione przez Urząd do Spraw Cudzoziemców za rok 2023 oraz rok 2024), a także wystarczający okres ponad dwóch lat, w jakim władze publiczne winny dostosować potencjał kadrowy oraz organizacyjny służb migracyjnych celem realizacji zasady szybkości postępowania w sprawach dotyczących legalizacji pobytu cudzoziemców na terytorium Polski, w orzecznictwie uznano, że przedłużenie obowiązywania art. 100d na okres po 30 czerwca 2024 r., nie miało już uzasadnienia w konstytucyjnej, traktatowej oraz konwencyjnej przesłance konieczności ograniczenia prawa do sądu w sprawie bezczynności lub przewlekłości postępowania (zob. np. wyrok NSA z 19 maja 2025 r., sygn. akt II OSK 2921/24; wyrok NSA z 12 czerwca 2025 r., sygn. akt II OSK 3096/24; wyrok NSA z 13 czerwca 2025 r., sygn. akt II OSK 2940/24; wyrok NSA z 5 sierpnia 2025 r., sygn. akt II OSK 2719/24; wyrok NSA z 3 marca 2026 r., sygn. akt II OSK 1588/25 - CBOSA). Innymi słowy, przedłużenie na mocy art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2024 r. poz. 854; dalej: "nowelizacja majowa"), nastąpiło z oczywistym naruszeniem zasady proporcjonalności, a tym samym z oczywistym naruszeniem m.in. art. 45 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 47 w zw. z art. 52 ust. 1 Karty Praw Podstawowych. Tym samym, oceny bezczynności albo przewlekłości w sprawach, o których mowa w art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy, należy dokonywać z uwzględnieniem zdarzeń zaistniałych od 1 lipca 2024 r. 4.7. Przenosząc powyższe ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że wniosek skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy wpłynął do organu 6 czerwca 2024 r. W tym dniu oraz do dnia 30 czerwca 2024 r. terminy na załatwienie spraw nie biegły (art. 100d ust. 1 specustawy ukraińskiej), a tym samym nie można mówić o bezczynności organu w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 149 p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. (zob. też art. 100d ust. 4 specustawy ukraińskiej). Z kolei od dnia 1 lipca 2024 r. do dnia wyrokowania przez WSA w Gdańsku (31 lipca 2025 r.) upłynął 60 - dniowy termin na załatwienie sprawy o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy (art. 112a ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach - Dz. U. z 2024 r., poz. 769; dalej: "ustawa o cudzoziemcach" lub "u.o.c."). Zatem organ pozostawał w bezczynności. 4.8. Jeżeli chodzi o kwestię zakwalifikowania bezczynności jako rażąco naruszającej prawo, to zagadnienie to nie mogło być rozstrzygnięte przez Naczelny Sąd Administracyjny, albowiem w skardze kasacyjnej nie powołano kluczowego z punktu widzenia tej kwestii zarzutu naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a.. 4.9. Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega równocześnie argumenty związane z ogromnym obciążeniem organu w związku z masowym napływem cudzoziemców w wyniku wojny rosyjsko-ukraińskiej. Argumenty te są istotne, ale w kontekście ewentualnego braku rażącego naruszenia prawa oraz odmowy przyznania sumy pieniężnej, nie mogły jednak mieć znaczenia co do oceny samego wystąpienia bezczynności lub przewlekłości w okresie po 1 lipca 2024 r.. 4.10. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.