II OSK 2449/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak, Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska – Wawrzon (spr.), sędzia WSA (del.) Grzegorz Antas, Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski, po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. S. i K. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 czerwca 2022 r. sygn. akt VIII SA/Wa 187/22 w sprawie ze skargi D. S. i K. S. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 27 grudnia 2021 r. nr ... w przedmiocie orzeczenia o niezbędności wejścia na teren nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 15 czerwca 2022 r., sygn. akt VIII SA/Wa 187/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), oddalił skargę D. S. i K. S. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 27 grudnia 2021 r. nr ... w przedmiocie orzeczenia o niezbędności wejścia na teren nieruchomości. D. S. i K. S. złożyli skargę kasacyjną, którą zaskarżyli powyższy wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 47 ust. 2, art. 4 i art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 Prawo budowlane (dalej: Prawo budowlane), przez oddalenie skargi w sytuacji, w której zaskarżona decyzja organu wojewódzkiego, jak również poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji, zostały wydane z uchybieniem podstawowych zasad postępowania wyjaśniającego, albowiem organy obu instancji błędne ustaliły, że w sprawie zaistniały wszystkie przesłanki określone w art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego, w szczególności, że zaistniała przesłanka "niezbędności" wejścia w teren działki sąsiedniej, podczas gdy z akt sprawy wynika niezbicie, że zamierzone roboty budowlane polegające na dociepleniu budynku istniejącego przy granicy z działką skarżących kasacyjnie, będą wykonywane z przekroczeniem tej granicy, tj. będą one wykonywane również na działce należącej do skarżących kasacyjnie, co nie może być uznane za okoliczność przesądzającą o "niezbędności" wejścia w teren tej działki, lecz przesądza o konieczności uzyskania przez inwestora prawa do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane. Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a.) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonej w niej podstawy. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, Sąd Wojewódzki prawidłowo orzekł o oddaleniu skargi na decyzję Wojewody Mazowieckiego z 27 grudnia 2021 r. utrzymującą w mocy decyzję Starosty Mińskiego z 5 października 2020 r., którą rozstrzygnięto o niezbędności wejścia na teren działki ew. nr ..., stanowiącej własność skarżących, w celu wykonania robót budowlanych polegających na wykonaniu elewacji, ocieplenia i obróbek na ścianach bezpośrednio przy granicy działki nr ew. ... Przypomnieć trzeba, że podstawę materialną decyzji Starosty stanowił art. 47 Prawa budowlanego, zgodnie z którym: (ust. 1) jeżeli do wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych jest niezbędne wejście do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości, inwestor jest obowiązany przed rozpoczęciem robót uzyskać zgodę właściciela sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu (najemcy) na wejście oraz uzgodnić z nim przewidywany sposób, zakres i terminy korzystania z tych obiektów, a także ewentualną rekompensatę z tego tytułu. (ust. 2) W razie nieuzgodnienia warunków, o których mowa w ust. 1, organ administracji architektoniczno-budowlanej - na wniosek inwestora - w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, rozstrzyga, w drodze decyzji, o niezbędności wejścia do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości. W przypadku uznania zasadności wniosku inwestora, organ administracji architektoniczno-budowlanej określa jednocześnie granice niezbędnej potrzeby oraz warunki korzystania z sąsiedniego budynku, lokalu lub nieruchomości. Kierując się właściwym rozumieniem powyższego przepisu, Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazał, iż organ administracji miał obowiązek ustalić w tej sprawie spełnienie następujących przesłanek: potrzeba wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych; niezbędność wejścia na teren danej nieruchomości (nie ma możliwości w inny sposób wykonania prac) oraz podjęcie przez inwestora starań o uzyskanie zgody właściciela sąsiedniej nieruchomości, które okazały się bezskuteczne. Mając na uwadze zgromadzony w postępowaniu materiał dowodowy, Sąd Wojewódzki prawidłowo przyjął, że w sprawie wyjaśnione zostały wszystkie okoliczności istotne dla jej rozstrzygnięcia. Mianowicie ustalono, że wobec usytuowania budynku inwestorki przy granicy z działką sąsiednią nr ..., nie ma innej możliwości docieplenia i obróbki przedmiotowych ścian jak tylko przez wejście na teren nieruchomości skarżących. Zasadnie zatem Sąd Wojewódzki wywiódł, że w sprawie spełniona została przesłanka niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości, przy czym wskazał na brak podstaw do kwestionowania potrzeby przeprowadzenia przedmiotowych robót budowlanych. Ponadto słusznie Sąd Wojewódzki stwierdził, iż wykazany został brak zgody skarżących na wejście na teren ich nieruchomości, co w efekcie skutkowało potrzebą wydania decyzji na podstawie art. 47 Prawa budowlanego. Zauważyć należy, że w takim stanie sprawy organy nie miały obowiązku badać, czy wskutek wykonania docieplenia przedmiotowego budynku dojdzie do trwałego zajęcia nieruchomości sąsiedniej (na około kilkanaście centymetrów – jak podano w skardze) oraz czy inwestor dysponuje tytułem prawnym do dysponowania ich nieruchomością na cele budowlane. Podkreślić trzeba, że dla udzielenia pozwolenia na podstawie art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego istotne jest to, że wykonanie prac z uwagi na usytuowanie budynku nie jest możliwe z działki inwestora oraz to, w jakim zakresie konieczne jest skorzystanie z terenu działki sąsiedniej. Na podstawie tej decyzji inwestor uzyskuje bowiem tylko ograniczone w czasie prawo przebywania na sąsiedniej nieruchomości i wykonania robót budowlanych na nieruchomości, co do której posiada prawo do dysponowania na cele budowlane. Natomiast odrębnym zagadnieniem są roszczenia cywilne związane z trwałym wykorzystaniem nieruchomości sąsiedniej dla realizacji danych robót budowlanych. Zaznaczyć należy, że w orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że prowadząc sprawę w trybie art. 47 ust. 2 ustawy Prawo budowlane organ powinien ograniczyć się wyłącznie do oceny "niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości" w celu wykonania zamierzonych przez inwestora robót budowlanych. Przy czym "niezbędność wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości" ma miejsce wówczas, gdy posadowiony budynek znajduje się na granicy działki sąsiedniej, a zatem nie ma innej możliwości wykonania robót budowlanych, jak tylko poprzez wejście na teren posesji sąsiedniej. Warunek "niezbędności wejścia na teren sąsiedni" występuje, gdy obiekty, na których mają być wykonane prace, znajdują się na granicy działki sąsiedniej lub w takiej od niej odległości, że teren dostępny na działce inwestora nie wystarczy na ich prawidłowe przeprowadzenie (por. wyrok NSA z 4 marca 2015 r. II OSK 1870/13). W poszczególnych wyrokach odnoszących się do robót budowlanych w zakresie docieplenia bądź naprawy ścian budynków położonych przy granicy z sąsiednią nieruchomością wskazywano, że nie jest wymagane dla wydania decyzji na podstawie art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego, aby organ badał kwestie cywilnoprawne związane z ewentualnym przekroczeniem granicy pomiędzy tymi nieruchomościami (por. wyrok WSA z 31 marca 2014 r. II SA/Wr 866/13, wyroki NSA z 5 kwietnia 2007 r. II OSK 585/06, 4 marca 2015 r. II OSK 1870/13). Nie oznacza to jednak, że wydanie decyzji o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości (art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego) oznacza przyzwolenie na realizację robót budowlanych, które doprowadzą do trwałego ograniczenia prawa własności sąsiedniej nieruchomości. Udzielenie zgody na podstawie art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego na wejście na teren sąsiedniej nieruchomości w sposób wyjątkowy ogranicza prawo właściciela do korzystania z należącej do niego nieruchomości przez upoważnienie innej osoby do czasowego wejścia na jego teren. Dlatego w tym szczególnym postępowaniu organ administracji publicznej nie ma kompetencji do rozstrzygania dalej idących kwestii cywilnoprawych, normowanych przykładowo przepisem art. 151 kc. W szczególności warto wskazać, że w przypadku robót budowlanych skutkujących trwałym zajęciem przygranicznego pasa gruntu, niezbędne jest ustanowienie służebności w drodze czynności cywilnej lub orzeczenia sądowego. Wobec argumentacji zawartej w skardze kasacyjnej wskazać należy, że ograniczony zakres okoliczności wyjaśnianych w sprawie regulowanej przepisem art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego nie oznacza możliwości realizacji robót budowlanych niezgodnie z prawem. Rzecz jednak w tym, iż w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego nie jest rozstrzygany spór co do przysługującego inwestorowi tytułu do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z tych wszystkich względów nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty skargi kasacyjnej, odnoszące się do naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz przepisami art. 47 ust. 2, art. 4 i art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, zgodnie z art. 184 p.p.s.a. ----------------------- 5