II OSK 2447/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka Protokolant: sekretarz sądowy Monika Czaplicka po rozpoznaniu w dniu 7 lipca 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lutego 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 2652/18 w sprawie ze skargi Wojewody Mazowieckiego na uchwałę Rady Gminy B. z dnia 29 grudnia 2011 r. nr 116/XIV/11 w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od Gminy B. na rzecz Wojewody Mazowieckiego kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie. Wyrokiem z dnia 27 lutego 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 2652/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi Wojewody Mazowieckiego na uchwałę Rady Gminy B. z dnia 29 grudnia 2011 r., Nr 116/XIV/11, w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, stwierdził, że zaskarżona uchwała jest niezgodna z prawem i zasądził od rady Gminy B. na rzecz Wojewody Mazowieckiego kwotę 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina B.. Wyrok zaskarżyła w całości. Zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 87 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że gminy, które do dnia wejścia w życie nowej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym sporządziły studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego w oparciu o poprzednio obowiązujące przepisy, zobowiązane są do jego uchwalenia w terminie roku od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zgodnie z jej wymaganiami, tj. zgodnie z wymaganiami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a nie z wymaganiami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości oraz przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a. wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, a także stosownie do art. 203 pkt 1 P.p.s.a., o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania, w tym zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podanej przez Sąd pierwszej instancji. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, to jest art. 87 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w dacie uchwalenia zaskarżonej uchwały: Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), dalej: "u.p.z.p.", poprzez jego błędną wykładnię, jest bezzasadny. Zgodnie z tym przepisem, sejmiki województw, które do dnia wejścia w życie ustawy nie uchwaliły planów zagospodarowania przestrzennego województwa, oraz gminy, które dotychczas nie sporządziły studium, sporządzą i uchwalą odpowiednio plany zagospodarowania przestrzennego województwa bądź studium, w terminie roku od dnia wejścia w życie ustawy, zgodnie z jej wymaganiami. Jest niewątpliwe, że przepis ten nakłada obowiązek na sejmiki województw oraz na gminy sporządzenia i uchwalenia, w terminie roku od dnia wejścia w życie ustawy, odpowiednio planów zagospodarowania przestrzennego województwa i studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin. Treść art. 87 ust. 4 u.p.z.p., w odniesieniu do studium, wprowadza rozróżnienie pomiędzy sporządzeniem a uchwaleniem studium. Jak zauważono w orzecznictwie, może to wywoływać wątpliwości, czy gminy, które "sporządziły" studium na podstawie ustawy dawnej, ale jeszcze go nie uchwaliły, nie mają obowiązku uchwalenia studium zgodnie z wymaganiami ustawy nowej. Wątpliwość ta, będąca skutkiem braku precyzji w sformułowaniu art. 87 ust. 4, powinna być usunięta w drodze wykładni całościowego unormowania intertemporalnego ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ewentualne dopuszczenie możliwości uchwalenia pod rządami nowej ustawy projektów studium sporządzonych według starych zasad, musiałoby być wyraźnie uregulowane w art. 85 ust. 2 (patrz: wyrok WSA w Krakowie z dnia 30 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 649/06). Jak wskazano w piśmiennictwie, ratio legis art. 87 ust. 4 u.p.z.p. polega zaś na tym, że jeśli gmina nie posiada uchwalonego studium w dniu wejścia w życie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to ma obowiązek sporządzić i uchwalić studium zgodnie z jej przepisami (patrz: "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz", pod red. Zygmunta Niewiadomskiego, Warszawa 2004, s. 279-280). Niezależnie od powyższej argumentacji, można zwrócić uwagę na jeszcze dwie kwestie. Wbrew stanowisku wnoszącej kasację Gminy, użycie w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określenia "sporządzenie" studium nie oznacza, że chodzi o studium jeszcze nie uchwalone. W odniesieniu do faz procedowania nad studium, w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest mowa m.in. o: podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia studium (art. 9 ust. 1), sporządzeniu studium przez wójta, burmistrza, prezydenta miasta (art. 9 ust. 2), sporządzaniu studium dla obszaru gminy (art. 9 ust. 3), sporządzeniu przez wójta, burmistrza, prezydenta miasta projektu studium (art. 11 pkt 4), wyłożeniu projektu studium do publicznego wglądu (art. 11 pkt 10), przedstawieniu radzie gminy do uchwalenia projektu studium (art. 11 pkt 12), uchwaleniu studium przez radę (art. 12 ust. 1). Pojęcie sporządzenia studium nie oznacza zatem w każdym przypadku, że chodzi o nieuchwalony jeszcze akt planistyczny w postaci studium. Ponadto, wykładnia art. 87 ust. 4 u.p.z.p. zaprezentowana przez Gminę prowadziłaby w niektórych wypadkach do rezultatu sprzecznego z treścią tego przepisu. Przyjęcie, że dyspozycja art. 87 ust. 4 nie obejmuje sytuacji, w której gmina sporządziła projekt studium, ale rada gminy go nie uchwaliła, oznaczałoby, że gmina ta nie ma obowiązku uchwalenia studium w terminie roku od dnia wejścia w życie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z jej wymaganiami. Wbrew oczywistemu stanowisku ustawodawcy, gminy, które dotychczas nie miały istniejącego w obrocie prawnym studium, mogłyby nie mieć, po upływie roku od daty wejścia życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, uchwalonego zgodnie z jej wymaganiami. W rezultacie należy przyjąć, że art. 87 ust. 4 u.p.z.p. ma zastosowanie w przypadkach, kiedy gmina w dniu wejścia w życie ww. ustawy nie uchwaliła studium uwarunkowań i kierunków rozwoju. Przepis zobowiązuje do wypełnienia tego obowiązku. Nie stanowi podstawy do kończenia prac nad zmianą studium w trybie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). Wobec braku w tej mierze stosownego przepisu przejściowego, podjęta, a niezakończona zmiana studium winna być przeprowadzona na podstawie przepisów nowej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 2003 r. (patrz: wyrok NSA z dnia 22 listopada 2007 r., sygn. akt II OSK 1337/07; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 27 maja 2008 r., sygn. akt II SA/Gd 209/07; wyrok NSA z dnia 1 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1392/08). Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, że przepis art. 87 ust. 4 u.p.z.p. nie mógł stanowić podstawy dla uchwalenia Studium, którego tekst w chwili wejścia w życie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym był na etapie sporządzenia projektu, a przed uchwaleniem (kwestia ta została rozstrzygnięcia wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 27 lutego 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 2651/18, od którego skarga kasacyjna została oddalona wyrokiem NSA z dnia 7 lipca 2022 r., sygn. akt II OSK 2446/19). WSA prawidłowo przyjął, że nie było możliwe oparcie na tym przepisie uchwały w sprawie zmiany Studium dotkniętego naruszeniem prawa. Po wejściu w życie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w obrocie prawnym mogą pozostać tylko te studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, pomijając studia objęte przepisami przejściowymi, które zostały uchwalone w trybie i na zasadach określonych w tej ustawie. Niezależnie zatem od tego, czy zaskarżona uchwała zostałaby określona jako uchwała w przedmiocie uchwalenia Studium, czy tak jak to określono w niniejszej sprawie, jako uchwała w sprawie zmiany Studium, jej podstawę procesową, ustrojową i materialną mogły stanowić przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Błędna wykładnia art. 87 ust. 4 u.p.z.p. doprowadziła do uchwalenia przez Gminę uchwały, która jest dotknięta istotnymi naruszeniami trybu sporządzania studium, o których mowa w art. 27 w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Zostały one szczegółowo przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Należy do nich przede wszystkim niedochowanie wymogów w zakresie procedery uchwalenia studium, wskazanych w przepisach art. 11 u.p.z.p., a także w art. 12 ust. 1 u.p.z.p. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Koszty postępowania kasacyjnego zasądzono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.