II OSK 2446/18

Dnia 25 maja 2021 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2021 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. M.-M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 5 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 1003/17 w sprawie ze skargi A.M.-M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2017 r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 5 kwietnia 2018 r., II SA/Łd 1003/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Łodzi oddalił skargę A. M.-M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (ŁWINB) z [...] października 2017 r., nr [...], znak: [...], w przedmiocie nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanego ogrodzenia. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] (PINB) wpłynął wniosek Z. W. o wszczęcie z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie prawidłowości budowy przez A. M.-M. ogrodzenia z pełnych płyt prefabrykowanych o wysokości 2,60 m wzdłuż działki nr 142/17 od strony zachodnio-północnej. W następstwie przeprowadzonych oględzin PINB stwierdził, że na działce nr [...] w miejscowości [...] nr [...], gm. [...], wzdłuż granicy z działką Z. W. (nr działki [...]) wybudowano ogrodzenie z betonowych elementów prefabrykowanych o wysokości 2,50 m ("5 płyt o szerokości 50cm") i długości 32 m. Podczas kolejnych oględzin w dniu 30 sierpnia 2016 r. organ powiatowy ustalił, że pomiędzy działkami nr [...] oraz [...] istnieją dwa ogrodzenia. Od strony działki 142/17 istnieje ogrodzenie z siatki o wysokości 128 cm. W odległości średnio 14 cm od ogrodzenia z siatki istnieje ogrodzenie z prefabrykowanych płyt betonowych składające się z pięciu segmentów płyt betonowych o wysokości 50 cm każdy. Wysokość ogrodzenia betonowego od strony działki [...] łącznie daje 252 cm. Ogrodzenie z płyt betonowych jest zamontowane na podwyższeniu terenu od strony działki [...] o średniej wysokości 25 cm. Dalej w wyroku przywołano, że PINB decyzją z [...] sierpnia 2017 r., nr [...], w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2016, poz. 290, uPb), nakazał A. M.-M. rozbiórkę samowolnie wybudowanego ogrodzenia z betonowych elementów prefabrykowanych, zlokalizowanego na działce nr ewid. [...], wzdłuż granicy z działką nr ewid. [...] w miejscowości [...] nr [...], gm. [...]. W odwołaniu od powyższej decyzji organu I instancji A. M.-M. zarzuciła naruszenie art. 49b ust. 1 uPb poprzez przyjęcie, że ogrodzenie działki zabudowanej jest obiektem budowlanym, podczas gdy z ugruntowanego orzecznictwa wynikać ma, że jest to urządzenie budowlane, które nie jest obiektem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 1 uPb. Dodatkowo zarzucono, że organ I instancji w sposób nieprawidłowy ustalił wysokość przedmiotowego ogrodzenia, bowiem nie dokonał pomiarów od strony działki nr ewid. [...]. Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że powołaną na wstępie decyzją ŁWINB na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2016, poz. 23 ze zm., K.p.a.), utrzymał w mocy decyzję organu I Instancji. Przywołano w wyroku ustalenia organu odwoławczego, który zauważył, że ogrodzenie zlokalizowane jest, jak wynika z wyrysu z mapy ewidencji gruntów, na nieruchomości zabudowanej, a tym samym bezsprzecznie jest urządzeniem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 9 uPb. Budowa ogrodzenia przekraczającego 2,20 m wysokości wymaga uprzedniego zgłoszenia zamiaru jego wykonania właściwemu organowi. Pomiar taki powinien odnosić się do wysokości ponad gruntem, przy czym w razie różnicy wysokości terenu dla oceny zaistnienia przesłanek z art. 30 ust. 1 pkt 3 uPb zasadnicze znaczenie powinien mieć pomiar wskazujący wysokość wyższą. Podkreślono, że ustawodawca nakładając na inwestorów obowiązek zgłoszenia zamiaru budowy ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m kierował się tym, że wyższe budowle tego rodzaju mogą powodować uciążliwości dla korzystających z działki sąsiedniej. ŁWINB wyjaśnił, że organ I instancji dokonał pomiarów ogrodzenia wyłącznie od strony działki sąsiedniej tj. działki nr ewid. [...], z uwagi na fakt, że A. M.-M. (inwestor) nie wpuściła na teren swej nieruchomości pracowników organu I instancji dokonujących oględzin, natomiast w dniu 30 sierpnia 2016 r. nie stawiła się w miejscu oględzin, a tym samym nie było możliwe dokonanie pomiarów od strony jej działki. Kwestia niedokonania takich pomiarów nie ma jednak znaczenia, A. M.-M. co prawda przekazała do organu szczebla powiatowego mapę z geodezyjnym pomiarem wysokości ogrodzenia od strony działki nr ewid. [...], jednak bardziej istotny okazał się pomiar ogrodzenia od strony działki o nr ewid. [...]. Skoro bowiem ogrodzenie zostało wykonane z pięciu ułożonych na sobie betonowych elementów prefabrykowanych o wysokości 50 cm każdy, a fakt ten został uwidoczniony na znajdujących się w aktach sprawy zdjęciach i na szkicu sporządzonym w dniu 30 sierpnia 2016 r. stanowiącym załącznik do protokołu oględzin, to oczywistym jest, że ogrodzenie to ma wysokość 2,50 m. Z uwagi na wysokość ogrodzenia przekraczającą 2,20 m zamiar realizacji takiej inwestycji wymagał dokonania zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej w myśl art. 30 ust. 1 pkt 3 uPb, a inwestor takiego zgłoszenia nie dokonał. Ponieważ ogrodzenie zostało wykonane na działce zabudowanej, a tym samym jest urządzeniem budowlanym, wiąże się to z koniecznością przeprowadzenia postępowania naprawczego przewidzianego w art. 50 i art. 51 uPb, nie zaś w trybie art. 49b uPb. Organ odwoławczy podał, że sporne ogrodzenie – pomijając jego wysokość przewyższającą dopuszczalną ustaloną przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – zrealizowane zostało z betonowych prefabrykatów. W myśl § 65 ust. 9, § 67 ust. 10 oraz § 68 ust. 8 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Nowosolna, zatwierdzonego uchwałą Nr XXXIII/225/05 Rady Gminy Nowosolna z 13 czerwca 2005 r. (MPZP) dla jednostki 6.R.2, na której zlokalizowane są przedmiotowe działki, zawarto ustalenia: "ogrodzenia ażurowe wykonane z elementów metalowych lub drewna, preferowane żywopłoty, maksymalna wysokość - 1,7 m, zakaz stosowania betonowych prefabrykatów". Zgodnie z wytycznymi Planu Ochrony Parku Krajobrazowego Wzniesień Łódzkich, określonymi rozporządzeniem Nr 5/03 Wojewody Łódzkiego z 31 lipca 2003 r., na terenie Parku obowiązuje zakaz budowy ogrodzeń z betonowych elementów prefabrykowanych (płyt żelbetonowych), zalecane jest stosowanie żywopłotów (§ 65 ust. 5 pkt 6 załącznika Nr 1 do powyższego rozporządzenia). Powyższe wykluczyło w ocenie ŁWINB możliwość doprowadzenia ogrodzenia do stanu zgodnego z przepisami w sposób inny, niż poprzez nakazanie jego całkowitej rozbiórki. Dokonana przez organ stopnia podstawowego ocena stanu faktycznego była zatem właściwa, czego wynikiem była niewadliwa subsumpcja, a w konsekwencji prawidłowe rozstrzygnięcie. W wyroku przytoczono dalej, że w skardze na decyzję ŁWINB A. M.-M. podniosła zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 49b ust. 1 uPb, poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 oraz art. 50 ust. 1 uPb, w sytuacji gdy przepisy te nie mają zastosowania w sprawie, a organ administracji narusza treść przepisu art. 49b ust. 1 uPb. W ocenie skarżącej ogrodzenie nie jest instalacją zapewniającą możliwość użytkowania obiektu. Nie mieści się zatem w pojęciu obiektu budowlanego, a co za tym idzie organ administracji nie jest w stanie nakazać rozbiórki czegoś, co nie jest obiektem budowlanym. Ponadto skarżąca wskazała, że nie dokonano pomiaru wysokości ogrodzenia od strony jej działki, na tej podstawie wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę ŁWINB wniósł o jej oddalenie. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Łodzi oddalił skargę. W motywach tego orzeczenia sąd wojewódzki stwierdził, że samowolne usytuowanie ogrodzenia o wysokości przekraczającej 2,20 m naruszało nie tylko art. 30 ust. 1 pkt 3 uPb, ale również wytyczne Planu Ochrony Parku Krajobrazowego Wzniesień Łódzkich, określone rozporządzeniem Nr 5/03 Wojewody Łódzkiego z 31 lipca 2003 r. oraz postanowienia § 65 ust. 9, § 67 ust. 10 i § 68 ust. 8 MPZP, co stanowiło podstawę do orzeczenia nakazu rozbiórki na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z ust. 7 uPb. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła A. M.-M. – reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika – zaskarżając to orzeczenie w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017, poz. 1369 ze zm., Ppsa) zaskarżonemu wyrokowi zarzuca się naruszenie prawa materialnego, tj. art. 49b uPb poprzez błędną jego wykładnię, w sytuacji gdy WSA w Łodzi ustalił (s. 7 wyroku), że "sporne ogrodzenie jest urządzeniem budowlanym, a pomimo tego uznał, iż organ administracji państwowej może nakazać rozbiórkę urządzenia budowlanego pomimo, iż art. 49b uPb, będący przepisem szczególnym dotyczącym orzekania o rozbiórce, wyraźnie stanowi, iż organ administracji państwowej może nakazać rozbiórkę obiektu budowlanego". Skarżąca kasacyjnie wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Łodzi oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych, a także o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zdaniem skarżącej kasacyjnie powoływanie się przez WSA w Łodzi na art. 50 i 51 uPb (s. 7 i 8 uzasadnienia wyroku) jest błędne, gdyż przepis art. 50 ust. 1 uPb "mówi" o wydaniu postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, a art. 51 uPb stanowi, że organ administracji wydaje decyzję nakazującą rozbiórkę w ciągu 2 miesięcy od wydania postanowienie wstrzymującego roboty budowlane. W opinii skarżącej sytuacja taka nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Zarządzeniem z 9 marca 2021 r. na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm., uCOVID-19) skierowano sprawę na posiedzenie niejawne z uwagi na intensyfikację epidemii. Jednocześnie zawiadomiono strony o możliwości zajęcia stanowiska na piśmie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. Sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 uCOVID-19, wedle którego "Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów". Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. A. Wniesiony środek odwoławczy ogranicza się do zarzutu błędnej wykładni art. 49b uPb w tym aspekcie, w jakim w zaskarżonym wyroku mimo zakwalifikowania spornego ogrodzenia jako urządzenia budowlanego, błędnie zaakceptowano dopuszczalność orzeczenia o nakazie jego rozbiórki. Przyjdzie zauważyć, że tak skonstruowana podstawa kasacyjna dotknięta jest wadliwością, skoro autor wniesionego środka odwoławczego nie dostrzegł, że art. 49b uPb w dacie podejmowania zaskarżonej do WSA Łodzi decyzji, składał się z 7 ustępów. W judykaturze zgodnie podkreśla się, że w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów lub ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2012 r., II GSK 218/11, LEX nr 1244607, z dnia 30 listopada 2012 r., I OSK 2001/12, LEX nr 1291371, z dnia 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12, LEX nr 1354882, z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809, z dnia 17 maja 2019 r., II OSK 1665/17, CBOSA.nsa.gov.pl). Skarga kasacyjna dodatkowo nie zawiera jakiegokolwiek uzasadnienia dla tak skonstruowanej i o wskazanym zakresie podstawy kasacyjnej, obowiązkiem zaś autora skargi kasacyjnej – fachowego pełnomocnika – było nie tylko sformułowanie podstawy kasacyjnej, ale także jej uzasadnienie (art. 176 § 1 pkt 2 Ppsa). B. W motywach skargi kasacyjnej nie sprecyzowano, którego z przepisów art. 49b uPb dotyczyć ma zarzut błędnej wykładni, biorąc jednak pod uwagę pogląd wyrażony w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiwsa 2010, z. 1 poz. 1) uznać trzeba, że powyższe uchybienie nie może bezwarunkowo dyskwalifikować środka odwoławczego. Nie można oddalić bądź odrzucić skargi kasacyjnej z tego tylko powodu, że treść zarzutów nieporadnie sformułowana w petitum została następnie doprecyzowana w uzasadnieniu (por. W. Piątek, Podstawy skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Warszawa 2011, s. 382). Zgodnie z zasadą falsa demonstratio non nocet, w myśl której podstawowe znaczenie ma istota sprawy, a nie jej oznaczenie, uchybienie takie nie powinno pociągać za sobą automatycznie odmowy rozpoznania takiego zarzutu kasacyjnego. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że wnoszącą ją strona kwestionuje zaakceptowanie przez WSA w Łodzi zastosowanie przez organy nadzoru budowlanego w przedmiotowej sprawie tzw. trybu naprawczego, ujętego w przepisach art. 50-51 uPb. Wbrew wyrażonej w skardze kasacyjnej ocenie, prawidłowo sąd wojewódzki uznał, że w sprawie miały zastosowanie powyższe przepisy, decyzję nakazową organu I instancji wydano na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 uPb, w treści zaskarżonego wyroku wystarczająco komunikatywnie wskazano, z czego wynikała trafna ocena organów nadzoru budowlanego, iż rzeczone ogrodzenie zrealizowano w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach. W wyroku II SA/Łd 1003/17 trafnie także wskazano, że zastosowanie miał w sprawie przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 7 uPb, jako że przedmiotowe roboty budowlane w momencie podejmowania rozstrzygnięć przez organy nadzoru budowlanego były już zrealizowane. W tych okolicznościach strona skarżąca kasacyjnie eksponująca kwestię postanowienia o wstrzymaniu wykonania robót budowlanych, o jakim mowa w art. 50 ust. 1 uPb ab initio, w kontekście art. 51 ust. 1 uPb ab initio, zupełnie pomija normę wynikającą z art. 51 ust. 7 uPb, a sprowadzającą się do nakazu odpowiedniego stosowania m. in. przepisu art. 51 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy, w odniesieniu do tych robót budowlanych, w przypadkach innych niż określone w art. 48, które zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. To ta norma, wynikająca z art. 51 ust. 7 uPb, miała zastosowanie w sprawie, a czego w skardze kasacyjnej nie podważono. W takim przypadku odpowiednie stosowanie art. 51 ust. 1 pkt 1 uPb w przypadku robót budowlanych zakończonych, nie wymaga wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. C. Skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie, podlegała oddaleniu w myśl art. 184 Ppsa.