II OSK 2439/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stankowski sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) Protokolant starszy sekretarzy sądowy Katarzyna Zychora po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. P., [...] sp. z o.o. z siedzibą w K., [...] Sp. z o. o. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 czerwca 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 470/22 w sprawie ze skargi P. P., [...] sp. z o.o. z siedzibą w K., [...] Sp. z o. o. w K. na postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia 14 lutego 2022 r. znak: WI-I.7840.3.78.2020.EZ w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z dnia 30 czerwca 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 470/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę P. P., [...] sp. z o.o. z siedzibą w K. oraz [...] sp. z o.o. z siedzibą w K. na postanowienie Wojewody Małopolskiego (zwanego dalej "Wojewodą") z dnia 14 lutego 2022 r. znak WI-I.7840.3.78.2020.EZ, którym uchylono postanowienie Prezydenta Miasta Krakowa (zwanego dalej "Prezydentem") z dnia 1 grudnia 2020 r. znak AU-01-2.6740.2.482.2020.EDS, a sprawę przekazano organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Drugim z wymienionych wyżej postanowień Prezydent odmówił, na wniosek D. D. i W. D. (właścicieli lokalu w budynku przy ul. [...] w K.), wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta z dnia 28 kwietnia 2020 r. nr 307/6740.2/2020 o zatwierdzeniu projektu budowlanego oraz o udzieleniu [...] sp. z o.o., [...] sp. z o.o. oraz P. P. pozwolenia na budowę dla zamierzenia pn.: "Remont i przebudowa ze zmianą sposobu użytkowania na lokal gastronomiczny lokalu usługowego na parterze i przebudowa lokalu gastronomicznego na piętrze wraz z rozbudową wewnętrznych instalacji wod.-kan., gazu, elektrycznych, rozbudową instalacji klimatyzacji i wentylacji mechanicznej oraz przebudowa pozostałych części budynku w zakresie niezbędnym do rozbudowy ww. instalacji w budynku przy ul. [...]/ul. [...] w K., na dz. nr [...] obr. [...] – Ś.". Skargę kasacyjną od powyższego wyroku z dnia 30 czerwca 2022 r. wnieśli P. P. , [...] sp. z o.o. oraz [...] sp. z o.o. zarzucając naruszenie: 1. art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (na datę zaskarżonego postanowienia tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 z późn. zm., dalej "P.b.") poprzez jego błędną wykładnię, co w konsekwencji doprowadziło Sąd pierwszej instancji do wadliwego wniosku, że D. D. oraz W. D. mogą być uznani za stronę postępowania. Zdaniem skarżących kasacyjnie wymienione osoby nie wykazały interesu prawnego przysługującego im na podstawie konkretnego przepisu prawa materialnego. Nietrafnie zatem doszło do uchylenia postanowienia Prezydenta i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia; 2. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi, podczas gdy z okoliczności sprawy wynika, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie powinien był skargę uwzględnić. Zdaniem skarżących doszło więc również do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie. Podkreślili oni, że przepis ten powinien znaleźć zastosowanie, gdyż doszło do naruszenia przez organ "przepisów postępowania" mających istotny wpływ na wynik sprawy. Ich zdaniem Wojewoda błędnie ustalił, że w sprawie zachodzi przesłanka do wznowienia postępowania; 3. art. 149 § 1, 2 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę zaskarżonego postanowienia tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm., dalej "K.p.a.") poprzez nieprawidłową wykładnię i przyjęcie przez Wojewodę, że złożenie wniosku o wznowienie postępowania skutkować musi wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania i dopiero po tym bada się przesłanki wznowienia. Wskazując na powyższe, P. P. , [...] sp. z o.o. oraz [...] sp. z o.o. wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz uchylenie zaskarżonego postanowienia Wojewody, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. Skarżący wystąpili także o zasądzenia na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną D. D. oraz W. D. wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zd. drugie P.p.s.a. (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej i nie relacjonuje się w nim ustaleń faktycznych oraz argumentacji prawnej przedstawionych przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego (art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a.), stąd należy ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów skargi kasacyjnej. Przechodząc do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, należy stwierdzić, że nie zasługują one na uwzględnienie, a stanowisko Sądu pierwszej instancji, aprobujące rozstrzygnięcie Wojewody z dnia 14 lutego 2022 r., jest co do zasady trafne. Chybiony jest zarzut naruszenia art. 28 P.b. poprzez jego błędną wykładnię, która, zdaniem skarżących kasacyjnie, miała doprowadzić Sąd pierwszej instancji do wadliwego wniosku, że D. D. oraz W. D. mogą być uznani za stronę postępowania. Należy podkreślić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w zaskarżonym wyroku, oddalając skargę i aprobując postanowienie Wojewody, wbrew mylnemu zapatrywaniu skarżących kasacyjnie, nie przesądził statusu D. D. i W. D. jako stron postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta z dnia 28 kwietnia 2020 r. Sąd pierwszej instancji, podzielając stanowisko organu odwoławczego, jedynie akcentował, że problematyka dotycząca ich statusu, jako że zawiera się w granicach przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., powinna być badana w toku postępowania wznowieniowego, a nie w ramach wstępnej oceny wniosku o wznowienie. Prezydent w postanowieniu z dnia 1 grudnia 2020 r. odmówił wznowienia postępowania, czyniąc to jednak, jak słusznie zauważył Wojewoda, przedwcześnie, bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w ramach wznowionego trybu. Nie doszło zatem do naruszenia art. 28 P.b. przez Sąd pierwszej instancji, bowiem Sąd ten aprobując zaskarżone postanowienie nie dokonał merytorycznej oceny, czy D. D. i W. D. są stronami postępowania zakończonego decyzją ostateczną, a jedynie wypowiedział się na jakim etapie postępowania wznowieniowego kwestię tę należy badać. Podnoszone przez skarżących kasacyjnie argumenty merytoryczne, zmierzające do wykazania braku legitymacji D. D. i W. D. jako stron – w tym te dotyczące regulacji ustawy o własności lokali oraz znaczenia ich udziału w innych postępowaniach – nie mogą podważyć prawidłowości zaskarżonego wyroku, który aprobował konieczność zbadania tej kwestii dopiero po wznowieniu postępowania. Istotne jest bowiem, że Wojewoda, a za nim Sąd pierwszej instancji, trafnie wskazali na konieczność badania przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. w toku postępowania wznowieniowego, a nie w postanowieniu o odmowie wznowienia. Jest to szczególnie symptomatyczne w niniejszej sprawie. Prezydent, zapewne dlatego właśnie, że a limine odmówił D. D. i W. D. wznowienia postępowania, zaniechał skonkretyzowanej do okoliczności sprawy, analizy projektu budowlanego i szczegółów inwestycji zatwierdzonej decyzją z dnia 28 kwietnia 2020 r. W uzasadnieniu postanowienia Prezydenta z dnia 1 grudnia 2020 r. (zob. strony 4, a następnie 5-6) odniesiono się wprawdzie do projektu budowlanego, ale odwołania te są ogólnikowe i sprowadzają się do twierdzenia, że "roboty budowlane nie powodują ingerencji w odrębną własność Pani D. D. i Pana W. D., a co za tym idzie nie powodują oddziaływania, o którym mowa w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego na lokal, którego są właścicielami, ani nie ograniczają ich w korzystaniu z niego, w związku z czym nie naruszają indywidualnego interesu ww. osób jako właścicieli przedmiotowego lokalu". Zabrakło rozwinięcia tych tez. Przede wszystkim nie nakreślono, w jaki sposób projektowane przez P. P. , [...] sp. z o.o. oraz [...] sp. z o.o. roboty budowlane ingerują w substancję budynku przy ul. [...] w K., w jakiej relacji faktycznej do tych robót pozostaje lokal D. D. i W. D. oraz jaki jest zakres ich praw do lokalu, w tym także w kontekście potrzeby korzystania z części wspólnych budynku, w które inwestycja ingeruje. Tych kluczowych kwestii Prezydent nie zbadał wnikliwie. Organ pierwszej instancji, jak się wydaje, kierował się własnym, z góry przyjętym przekonaniem o braku przymiotu strony osób wnioskujących o wznowienie, a temu przekonaniu chciał dać wyraz właśnie poprzez formę prawną wydanego rozstrzygnięcia (postanowienie z art. 149 § 3 K.p.a.). Zgodzić się należy z Wojewodą i Sądem pierwszej instancji, że okoliczności sprawy nie usprawiedliwiały jednak załatwienia wniosku D. D. i W. D. w drodze postanowienia o odmowie wznowienia postępowania – jak to uczynił Prezydent. Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 149 § 1, 2 i 3 K.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie trafnie przyjął, opierając się na ugruntowanym orzecznictwie, że odmowa wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 K.p.a. jest możliwa jedynie w sytuacjach, gdy wniosek jest w sposób oczywisty niedopuszczalny z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Jeżeli natomiast, tak jak w niniejszej sprawie, wniosek o wznowienie opiera się na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., a status wnioskodawcy jako strony nie jest jednoznacznie wykluczony, organ jest obowiązany do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 K.p.a.) i przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do istoty sprawy (art. 149 § 2 K.p.a.). Takie podejście prezentowane jest w doktrynie i dominującym orzecznictwie. Jeśli istnieją wątpliwości, co do legitymacji podmiotu składającego wniosek o wznowienie postępowania i gdy zachodzi potrzeba badania tej legitymacji na gruncie akt sprawy, to wydanie decyzji powinno być poprzedzone postanowieniem, o jakim mowa w art. 149 § 1 K.p.a., a to z uwagi na konieczność przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia – art. 149 § 2 K.p.a. (zob. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2024, wyd. 19, el. Legalis, komentarz do art. 149, oraz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 1 sierpnia 2012 r. sygn. akt II OSK 821/11 [i powołane tam orzecznictwo], z dnia 8 czerwca 2021 r. sygn. akt II OSK 2660/18, z dnia 28 października 2020 r. sygn. akt II OSK 1196/20, z dnia 19 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 416/18, z dnia 18 września 2019 r. sygn. akt II OSK 1833/19 i z dnia 13 września 2019 r. sygn. akt II OSK 2559/17, orzeczenia.nsa.gov.pl). Warto dodać, że P. P. , [...] sp. z o.o. oraz [...] sp. z o.o., choć stanowczo twierdzą, że D. D. i W. D. nie posiadają legitymacji uzasadniającej wznowienie postępowania w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., nie konkretyzują tej tezy w kontekście okoliczności sprawy. Innymi słowy, gdyby nawet roboczo dopuścić możliwość odmowy wznowienia postępowania z powołaniem na jednoznaczny brak statusu strony D. D. i W. D., to skarżący kasacyjnie w żaden sposób nie wyjaśniają, dlaczego ich zdaniem prawa wnioskujących o wznowienie miałyby oczywiście nie pozostawać w relacji do zakresu inwestycji i jej oddziaływania. Poza ogólnym wywodem prawnym dotyczącym praw do lokalu i zasad zarządu częściami wspólnymi budynku, nie przedstawiono skonkretyzowanej argumentacji w odniesieniu do dokumentacji sprawy – nie opisano zwłaszcza oddziaływania przestrzennego inwestycji, zatwierdzonej decyzją z dnia 28 kwietnia 2020 r. przez pryzmat umiejscowienia lokalu D. D. i W. D. . Przez te braki skarga kasacyjna jest tym bardziej nieprzekonująca. Nietrafne są także zarzuty naruszenia art. 151 P.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. Skoro Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że postanowienie Wojewody z dnia 14 lutego 2022 r., uchylające postanowienie Prezydenta z dnia 1 grudnia 2020 r. i przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia, było zgodne z prawem, to zasadnie oddalił skargę na to postanowienie na podstawie art. 151 P.p.s.a. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, oceniając zarzuty skargi kasacyjnej jako nieusprawiedliwione, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.