II OSK 2436/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny (sprawozdawca) Sędziowie sędzia NSA Mirosław Gdesz sędzia del. WSA Grzegorz Antas Protokolant starszy asystent sędziego Inesa Wyrębkowska po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.J. i K.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 maja 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 218/23 w sprawie ze skargi B.J. i K.J. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 9 listopada 2022 r. nr DOZ-OAiK.650.408.2022.ML w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od B.J. i K.J. solidarnie na rzecz Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 19 maja 2023 r., VII SA/Wa 218/23, oddalił skargę B.J. i K.J. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 9 listopada 2022 r. w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Konserwator Zabytków (dalej: organ I instancji) decyzją z 1 kwietnia 2022 r. odmówił wpisania do rejestru zabytków budynku mieszkalno-usługowego położonego na działce nr [...] oraz nieruchomości gruntowej oznaczonej geodezyjnie ([...]). W uzasadnieniu wskazano, że wszczęcia postępowania w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków tej nieruchomości domagało się dwoje z czworga jej właścicieli, tj. B.J. i K.J. We wniosku o wszczęcie postępowania wskazali na potrzebę ochrony pięknego budynku z ceglaną elewacją, która stanowi o jego zabytkowym charakterze. Organ I instancji doszedł do przekonania, że ani budynek, ani nieruchomość gruntowa nie posiadają wartości historycznych, artystycznych lub naukowych, które uzasadniałyby objęcie ich indywidualnym wpisem do rejestru zabytków. Podał, że budynek powstał ok. 1904 r. i pełnił funkcje mieszkania służbowego oraz punktu pocztowego. Stanowi typowy przykład wiejskiej zabudowy mieszkalnej z początku XX w., występującej powszechnie w krajobrazie ruralistycznym terenów dawnego zaboru pruskiego. Nie prezentuje wyróżniających się rozwiązań architektonicznych, a jego forma jest wypadkową stricte utylitarnej funkcji oraz powszechnie dostępnego na początku XX wieku materiału budowlanego i stosowanych w tamtym czasie technik budowlanych. W odniesieniu do nieruchomości gruntowej, organ I instancji wyjaśnił, że nie posiada walorów zabytkowych, jej zagospodarowanie, w tym zieleń, która się na niej znajduje, jest współczesne. Odwołanie wnieśli B.J. i K.J., podnosząc, że organ nie przeprowadził dowodu z opinii biegłego specjalisty. Wskazali, że budynek znajduje się w gminnej i wojewódzkiej ewidencji zabytków, co oznacza, że posiada cechy zabytku. Zwrócili uwagę na oryginalne drewniane schody wewnątrz budynku. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej: organ odwoławczy lub organ II instancji) decyzją z 9 listopada 2022 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wskazał, że przedmiotowy budynek stanowi element dawnej zabudowy [...], lecz jest to okoliczność niewystarczająca do wpisania go do rejestru zabytków. Budynek ten nie odzwierciedla żadnego wyjątkowego sposobu kształtowania zabudowy regionu. Stanowi przykład typowej, dawnej zabudowy. Uległ też znacznym przekształceniom. Organ odwoławczy podał, że wojewódzki konserwator zabytków jest organem wyspecjalizowanym, dysponującym kadrą wykwalifikowanych w dziedzinie ochrony zabytków pracowników, tym samym jest w stanie ocenić wartości zabytkowe danego obiektu bez konieczności zwracania się do biegłego specjalisty. Wskazał także, że obiekt został wpisany do wojewódzkiej ewidencji zabytków w 2020 r., w innym stanie faktycznym, tj. przed przekształceniem jego zachodniej części. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli B.J. i K.J. Powtórzyli argumentację przedstawioną w odwołaniu dotyczącą konieczności powołania dowodu z opinii biegłego specjalisty w celu jednoznacznego stwierdzenia, czy budynek ma wartość historyczną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie uwzględnił skargi. Podzielił stanowisko organu odwoławczego dotyczące braku konieczności powołania dowodu z opinii biegłego. Wskazał, że zgromadzone dowody pozwoliły na ustalenie stanu zachowania nieruchomości i jej wartości zabytkowych. Zaznaczył, że skarżący nie kwestionowali ustaleń faktycznych dokonanych w oparciu o zgromadzone dowody, nie podali ponadto, w jakim kierunku powinno być prowadzone dalsze postępowanie dowodowe ani jakie okoliczności faktyczne zostały pominięte. Sąd I instancji wskazał, że budynek objęty postępowaniem stanowi zabytek, jest ujęty w gminnej i wojewódzkiej ewidencji zabytków, nie posiada jednak wartości szczególnych, które wymagałyby ochrony prawnej w postaci wpisania go do rejestru zabytków. Skargę kasacyjną złożyli B.J. i K.J., zaskarżając wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a ponadto zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Podniesiono zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja naruszała art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., ponieważ pominięto w niej fakt, że budynek [...] jest wpisany do gminnej i wojewódzkiej ewidencji zabytków, a także, że w piśmie z dnia 23 kwietnia 2020 r. Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Konserwator Zabytków uznał ten budynek za prezentujący wartości zabytkowe; 2. art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja naruszała art. 75 § 1 oraz art. 84 § 1 i 2 k.p.a. poprzez pominięcie dowodu z opinii biegłego; 3. art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nierozważenie wszystkich zarzutów skargi; 4. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez ogólnikowe i fragmentaryczne uzasadnienie orzeczenia, uniemożliwiające prześledzenie toku rozumowania sądu. Zarzucono również naruszenie prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 1 i art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2022 r. poz. 840; dalej: u.o.z.o.z.) poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu nienormatywnych i subiektywnych kryteriów oceny pojęcia zabytku. W uzasadnieniu wskazano, że budynek zachował czytelną historyczną formę architektoniczną i oryginalne drewniane schody wewnątrz. Podniesiono, że wadliwie określono wiek kasztanowca białego znajdującego się na działce nr [...]. Zdaniem skarżących kasacyjnie drzewo to ma nie 40 lat, a około 105, co oznacza, że działka ma wartość historyczną. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ II instancji wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że zarzuty skargi kasacyjnej są tożsame z zarzutami zgłoszonymi na wcześniejszych etapach postępowania, tj. w odwołaniu i skardze do Sądu I instancji. Były już przedmiotem badania przez organ odwoławczy i Sąd I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny podziela argumentację Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. 2. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Ujęcie zabytku w gminnej lub wojewódzkiej ewidencji zabytków nie skutkuje powstaniem po stronie organu ochrony zabytków obowiązku wpisania tego zabytku do rejestru zabytków. Karta ewidencyjna zabytku znajduje się w aktach sprawy, organy uwzględniły informacje w niej zawarte w swoich decyzjach (wiek budynku czy jego dawna funkcja). Pismo organu I instancji, na które powołano się w skardze kasacyjnej, odnosi się do obowiązków właścicieli budynku związanych z jego ujęciem w ewidencji zabytków. Pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. 3. Nie może odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 75 § 1 oraz art. 84 § 1 i 2 k.p.a. Zgodnie z art. 84 § 1 k.p.a., gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. Powołanie biegłego na podstawie tego przepisu ma charakter fakultatywny. Skorzystanie z tego środka dowodowego jest zasadne, jeżeli dla prawidłowego załatwienia sprawy, ze względu na poziom jej skomplikowania, wymagane są wiadomości, którymi nie dysponuje organ. Postępowanie w sprawie wpisu do rejestru zabytków prowadzone jest przez organy posiadające kompetencję merytoryczną do badania wartości artystycznych, historycznych lub zabytkowych obiektów objętych taką procedurą. W rozpoznawanej sprawie skarżący nie wskazali, jakie okoliczności miałyby zostać potwierdzone (zbadane) przez biegłego. Nie można zatem zgodzić się ze skarżącymi kasacyjnie, że brak opinii biegłego świadczy o niepełnym ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Podkreślić należy, że organ nie ma obowiązku powoływania biegłych, którzy zweryfikowaliby jego stanowisko i wyniki ustaleń w sprawie, a do tego sprowadza się argumentacja skargi kasacyjnej. To strona kwestionująca te ustalenia może posłużyć się dowodami wskazującymi na okoliczności, których istnienie zamierza wykazać. Przepisy postępowania administracyjnego nie stoją na przeszkodzie dostarczeniu opinii biegłego przez stronę postępowania. Skarżący nie przedstawili dowodów na poparcie swojego stanowiska (por. wyrok NSA z 18 listopada 2025 r., III OSK 2602/22; wyrok NSA z 8 kwietnia 2025 r., III OSK 6868/21; wyrok NSA z 24 stycznia 2017 r., II OSK 1052/15). 4. Nie można podzielić zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., ponieważ nie wskazano, do których konkretnie zarzutów skargi nie odniósł się Sąd I instancji. 5. Nie może odnieść zamierzonego skutku również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. z tego względu, że skarżący kasacyjnie nie wyjaśnili konkretnie, którymi kwestiami Sąd I instancji zajął się zbyt pobieżnie ani dlaczego uważają uzasadnienie zaskarżonego wyroku za fragmentaryczne. 6. Niezasadny jest także zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 1 i art. 9 ust. 1 u.o.z.o.z. W skardze kasacyjnej nie wskazano, w jakim zakresie ocena wartości zabytkowych nieruchomości, dokonana przez organy i zweryfikowana przez Sąd I instancji, jest subiektywna. Niezależnie od tego, wskazać należy, że w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia powołanych przepisów u.o.z.o.z. Definicja legalna zabytku została zawarta w art. 3 pkt 1 u.o.z.o.z. Zgodnie z tym przepisem zabytek to nieruchomość lub rzecz ruchoma, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Użyte w tym przepisie pojęcia: "wartość historyczna, artystyczna lub naukowa" mają charakter, chociażby do pewnego stopnia, ocenny. Podkreślenia wymaga, że stosownie do art. 9 ust. 1 u.o.z.o.z. do rejestru wpisuje się zabytek nieruchomy na podstawie decyzji wydanej przez wojewódzkiego konserwatora zabytków z urzędu bądź na wniosek właściciela zabytku nieruchomego lub użytkownika wieczystego gruntu, na którym znajduje się zabytek nieruchomy. Powyższy przepis wymienia tylko jedną przesłankę wpisu danej nieruchomości do rejestru zabytków – musi być ona uznana za zabytek. Nie można jednak utożsamiać uznania nieruchomości za zabytek z koniecznością wpisu do rejestru zabytków. Żaden z przepisów u.o.z.o.z. nie zawiera nakazu wpisania do rejestru wszystkich nieruchomości uznanych za zabytki. Ustawodawca przewidział różne formy ochrony i opieki nad zabytkami. Wpis do rejestru zabytków jest najbardziej restrykcyjną z nich, stanowi największe ograniczenie prawa własności. Organy konserwatorskie, będące wyspecjalizowanymi w tej dziedzinie, mogą stopniować poziom ochrony, kierując się wartościami zabytkowymi danego zabytku, jego oryginalnością w skali województwa lub kraju, a także założeniami polityki w zakresie ochrony zabytków, zawartymi m.in. w krajowym programie ochrony zabytków i opieki nad zabytkami jak i w programach samorządowych. Z tych względów przyjąć należy, że aby dany obiekt mógł zostać wpisany do rejestru zabytków, powinien wyróżniać się szczególnymi wartościami historycznymi, artystycznymi lub naukowymi na tle innych dawnych obiektów. W przypadku innych zabytków wystarczająca może być mniej restrykcyjna forma ochrony, jak np. ochrona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Odpowiednie może też być samo ujęcie danego zabytku w gminnej lub wojewódzkiej ewidencji zabytków. Zgodzić należy się z autorem skargi kasacyjnej co do tego, że obiekty "typowe, charakterystyczne dla określonych okolic, miast czy regionów" mogą zostać uznane za zabytki, jednak nie oznacza to automatycznie konieczności wpisania ich do rejestru zabytków. W rozpoznawanej sprawie podzielić należy stanowisko organów oraz Sądu I instancji, że ani budynek, ani działka gruntu objęte wnioskiem nie posiadają takich specyficznych cech lub indywidualnych uwarunkowań, które uzasadniałyby objęcie ich najwyższą formą ochrony zabytków jaką jest wpis do rejestru. Nie są zasadne argumenty zawarte w skardze kasacyjnej dotyczące drzewa – kasztanowca białego, znajdującego się na działce nr [...] jako świadectwa wartości zabytkowych tej nieruchomości. Samo występowanie na nieruchomości wiekowego drzewa nie przemawia za objęciem jej indywidualnym wpisem do rejestru zabytków. Warto dodać, że z treści protokołu oględzin z 7 grudnia 2021 r. wynika bardzo zły stan zachowania tego drzewa – "[...] Drzewo ma maksymalnie zredukowaną koronę. Konary i gałęzie przycięte zostały możliwie najbliżej nasady korony. Pozostał kikut drzewa. [...]" (k. 11 akt administracyjnych), co dodatkowo potwierdza stanowisko organów i Sądu I instancji. Trudno wskazać na szczególne wartości zabytkowe kikuta drzewa, niezależnie od jego wieku. Nie mogą odnieść zamierzonego skutku także argumenty dotyczące schodów wewnątrz budynku. Z protokołu oględzin z 9 czerwca 2021 r., że: "[...] Na poddasze [prowadzą] schody drewniane, historyczne, jednobiegowe [...]" (k. 91 akt adm.). Z akt nie wynika, że schody te posiadają szczególne wartości zabytkowe, odróżniające je od innych, podobnych budynków z tego okresu. Nie wskazali na to również skarżący kasacyjnie. Podali jedynie, że schody są historyczne. Nie jest to jednak argumentacja wystarczająca do objęcia całej nieruchomości indywidualnym wpisem do rejestru zabytków. W tym stanie rzeczy nie mają również znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności związane z legalnością działań podejmowanych na nieruchomości przez część jej właścicieli. 7. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę kasacyjną. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.