II OSK 2432/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Grzegorz Antas Protokolant: asystent sędziego Paweł Chyliński po rozpoznaniu w dniu 11 października 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 189/22 w sprawie ze skargi M.P. na uchwałę Rady Miejskiej w M. z dnia [...] 2003 r., nr [...] w przedmiocie Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego gminy M. dla obszaru wsi G. zgodnie z Uchwałą [...] Rady Miejskiej w M. z dnia [...] 1997 r. oraz Uchwałą [...] Rady Miejskiej w M. z dnia [...] 2001 r. 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Gminy M. na rzecz M.P. kwotę 377 (trzysta siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 14 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 189/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.P. na uchwałę Rady Miejskiej w M. z dnia [...] 2003 r., nr [...] w sprawie Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego gminy M. dla obszaru wsi G. zgodnie z uchwałą [...] Rady Miejskiej w M. z dnia [...] 1997 r. oraz uchwałą [...] Rady Miejskiej w M. z dnia [...] 2001 r., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części, to jest w zakresie § 4 ust. 3 pkt 7 i zasądził od Gminy M. na rzecz skarżącego M.P. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułu zwrotu kosztów postępowania. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Skarżący, jako właściciel działki nr [...] położonej w miejscowości G., gmina M. o powierzchni 2,7259 ha, złożył skargę na wyżej powołaną uchwałę. Działka ta znajduje się w obszarze przeznaczonym ustaleniami planu miejscowego pod zabudowę mieszkaniową i zagrodową z dopuszczeniem funkcji uzupełniającej (M). Skarżący w skardze podniósł zarzuty naruszenia art. 2 w zw. z art. 7 w zw. z art. 8 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm., dalej: "Konstytucja RP") w zw. z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz.U. Nr 16, poz. 93 z późn. zm., dalej: "k.c.") w zw. z art. 15 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p.") przez przyjęcie uchwały Rady Miejskiej w M. nr [...] z dnia [...] 2003 r. w sprawie Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego gminy M. dla obszaru wsi G. zawierającej postanowienie w § 4 ust. 3 pkt 7 przewidujące dla terenów przewidzianych pod budownictwo mieszkaniowe zasadę zagospodarowania w zakresie obsługi komunikacyjnej na zasadzie służebności przejazdu lecz nie więcej niż przez jedną działkę. Natomiast w przypadku obsługi komunikacyjnej powyżej dwóch działek musi być kształtowana ulica dojazdowa lub wewnętrzna (pieszo-jezdna) z racjonalnym powiązaniem z układem komunikacji lokalnej oraz zarzut naruszenia art. 2 w zw. z art. 7 w zw. z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP w zw. z art. 145 § 1 k.c. przez przyjęcie zaskarżonej uchwały zawierającej postanowienie w § 4 ust. 3 pkt 7, które akceptuje obsługę komunikacyjną działek przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe wyłącznie przez służebność przeprowadzoną przez nie więcej niż jedną z działek, bądź w przypadku obsługi komunikacyjnej realizowanej przez więcej niż dwie działki z wykorzystaniem ukształtowanej ulicy dojazdowej bądź wewnętrznej. Powołując się na powyższe zarzuty, skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części, to tj. w zakresie § 4 ust. 3 pkt 7 planu oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Ponadto skarżący podniósł zarzuty naruszenia art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p., ponieważ zakwestionowane ustalenia planu wykraczają poza przyznane gminie uprawnienie planistyczne. W odpowiedzi na skargę Gmina M. wniosła o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej, podnosząc z ostrożności, że gdyby Sąd uznał, iż doszło do naruszenia prawa, to nie sposób przyjąć, że zaskarżona uchwała narusza prawo w sposób istotny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stanął na stanowisku, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd wskazał, że z uwagi na podjęcie uchwały o przystąpieniu do sporządzania zaskarżonego planu oraz zawiadomienie o terminie jego wyłożenia do publicznego wglądu przed dniem wejścia w życie u.p.z.p., zgodnie z art. 85 ust. 2 u.p.z.p., zastosowanie mają przepisy dotychczasowe, w tym przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm., dalej: "u.z.p."). Według stanowiska Sądu trafny jest zarzut przekroczenia władztwa planistycznego, który skarżący łączy z naruszeniem art. 2 w zw. z art. 7 w zw. z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 i ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 145 § 1 k.c. Zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 2 i pkt 5 u.z.p., w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się, w zależności od potrzeb linie rozgraniczające ulice, place oraz drogi publiczne wraz z urządzeniami pomocniczymi, a także tereny niezbędne do wytyczania ścieżek rowerowych, a ponadto także zasady obsługi w zakresie infrastruktury technicznej oraz linie rozgraniczające tereny tej infrastruktury. Na gruncie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym ulice, o których mowa w powyższej normie, oznaczały także drogi wewnętrzne. Przepis art. 10 ust. 1 pkt 2 u.z.p., stanowiący o obligatoryjnych elementach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przewidywał m.in. obowiązek ustalenia, w zależności od potrzeb, linii rozgraniczających ulice, place oraz drogi publiczne wraz z urządzeniami pomocniczymi, a także tereny niezbędne do wytyczenia ścieżek rowerowych. Wynikające z art. 10 ust. 1 pkt 2 u.z.p. obowiązki gminy w ramach konstruowania rozwiązań planu miejscowego polegają w istocie na określeniu zasad budowy systemu komunikacji, obejmującego cały układ dróg publicznych i wewnętrznych na danym terenie. Sąd wskazał, że z jednej strony uchwałodawca może wytyczać w planie drogi wewnętrzne – "ulice" (art. 10 ust. 2 pkt. 1 i pkt 5), z drugiej jednak nie musi zapewniać w planie miejscowym dostępu do drogi publicznej każdej działce przeznaczonej do zabudowy. O ile zatem gmina może w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego rozstrzygać w planie miejscowym o przeznaczeniu konkretnej nieruchomości, może wyznaczać drogi wewnętrzne, względnie może też ich nie wyznaczać, o tyle organy gminy nie mają kompetencji do narzucania i określania w jaki sposób właściciele nieruchomości mogą zapewniać sobie dostęp do drogi publicznej. Tym bardziej nie mogą organy gminy narzucać właścicielom nieruchomości obowiązku ukształtowania tego dostępu za pomocą "ulic dojazdowych lub wewnętrznych (pieszo-jezdna) z racjonalnym powiązaniem z układem komunikacji lokalnej". Określenie zasad budowy systemu komunikacji, obejmującego cały układ dróg publicznych i wewnętrznych na danym terenie należy do zadań gminy, co oznacza niemożliwość przerzucenia tego obowiązku na właścicieli nieruchomości. Następnie Sąd podniósł, że trafna jest również argumentacja skarżącego, że § 4 ust. 3 pkt 7 zaskarżonej uchwały narusza również art. 145 § 1 k.c. Ustawodawca w ramach uwzględniania potrzeb nieruchomości pozbawionej dostępu do drogi publicznej dopuszcza ustanowienie służebności drogi koniecznej przebiegającej przez kilka działek, podczas gdy brzmienie przywołanego postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzi do wniosku, iż służebność przejazdu może przebiegać wyłącznie przez jedną z działek. Skoro ustawodawca dopuścił możliwość ukształtowania dojazdu w ramach służebności przez kilka działek, to wobec braku wyraźnej podstawy prawnej do wprowadzania przez organ gminy zasad ustanawiania służebności gruntowych, wszelkie wprowadzone ograniczenia, co do możliwości ukształtowania służebności przejazdu należy uznać za naruszające. Zdaniem Sądu niezależnie od powyższego za słuszny należy także uznać argument skarżącego, iż na właściciela nieruchomości nałożony został bez podstawy prawnej dodatkowy, szerszy niż wynikający z ustaw, obowiązek zapewnienia rozwiązań komunikacyjnych planowanego zamierzenia inwestycyjnego polegający na ukształtowaniu ulicy dojazdowej, bądź wewnętrznej o określonym powiązaniu z układem komunikacji lokalnej. Co więcej taki obowiązek został nałożony, lecz w istocie skarżący nie posiada skutecznych narzędzi prawnych pozwalających wykonanie tego obowiązku. Kwestionowany § 4 ust. 3 pkt 7 zaskarżonej uchwały wyznacza granice kształtowania ulicy dojazdowej lub wewnętrznej (pieszo-jezdna). Przebieg i ukształtowanie tej ulicy dojazdowej lub wewnętrznej musi charakteryzować się racjonalnym powiązaniem z układem komunikacji lokalnej. Przepis ten odwołuje się do ogólnie rozumianej racjonalności, która podlega przecież ocenie przez organy administracji architektoniczno-budowlanej. Stopień jego ogólności, a przede wszystkim wysokości stopień ocenności zarezerwowanej dla organu, którą zawiera ten przepis powoduje, że należy również uznać, iż narusza on także zasady poprawnej legislacji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła Gmina M., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości. Wyrokowi, na mocy art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), zarzucono: 1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej: "u.s.g.") przez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. stwierdzenie nieważności części zaskarżonej uchwały, tj. w zakresie § 4 ust. 3 w oparciu o przekonanie, że w sprawie występuje legitymacja do wniesienia skargi przez skarżącego, podczas gdy w sprawie nie występuje naruszenie interesu prawnego przez zaskarżone zapisy uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (dalej: "m.p.z.p."), bo zapisy te ograniczając sposób zagospodarowania działki skarżącego nie powodują nadmierności ograniczenia mu prawa własności, a jedynie niemożliwość zrealizowania tej konkretnej inwestycji, którą chciałby wykonać skarżący, a której ze względu na zapisy planu i cechy swojej nieruchomości zrobić nie może, co powoduje, że w istocie przesłanki naruszenia interesu prawnego są stricte subiektywne, a więc nie mogą być uznane za legitymacje do wniesienia skargi. Nadto, z ostrożności wyrokowi zarzucono: 1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 10 ust. 1 pkt 2 i pkt 5 u.z.p. w zw. z art. 91 ust 1 w zw. z art. 94 ust. 1 u.s.g., tj. przez jego błędną wykładnię – tj. stwierdzenie nieważności części zaskarżonej uchwały, tj. w zakresie § 4 ust. 3 w oparciu o uznanie, że podważony zapis m.p.z.p. stanowi przekroczenie władztwa planistycznego: a. jako że przeniesiono na stronę obowiązek kształtowania dojazdu do działki czy kształtowanie drogi wewnętrznej (str. 17 uzasadnienia), podczas gdy to Gmina nie ma podstaw prawnych do decydowania o tym jak poszczególni właściciele nieruchomości przeznaczą swoje grunty na drogi dojazdowe (wewnętrzne), więc Gmina tym bardziej nie ma władztwa planistycznego do konkretnego wytyczenia dróg dojazdowych w zakresie nie swoich nieruchomości; b. przez ustalenie, że określenie w m.p.z.p. obowiązku racjonalnego powiązania drogi dojazdowej z układem komunikacji lokalnej jest przekroczeniem władztwa planistycznego, a nadto nieprawidłową legislacją, podczas gdy sam ustawodawca w całym art. 10 ww. ustawy posługuje się pojęciami jak "zasady", "lokalne warunki", "w zależności od potrzeb" właśnie w celu, aby to organ, jako planista, określił zasady (a więc sposoby, praktykę, reguły, normy, wymagania, prawidłowości) co do określonych rozwiązań, na danym terenie – tj. zawarł konkretne wskazanie w jaki sposób na danym obszarze można kształtować drogę dojazdową, a więc zaskarżony zapis jest dokładnym wypełnieniem prawidłowego stosowania władztwa planistycznego, jako że zawiera konkretne rozwiązania na danym terenie – to, że taki sposób indywidualnie przeszkadza skarżącemu nie świadczy o nieprawidłowości i naruszeniu; a powyższe okoliczności nawet jeśli uznać je za naruszenie władztwa planistycznego, nie mają takiej wagi, że przemawiają za stwierdzeniem nieważności zaskarżonej części m.p.z.p. 2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 k.c. – przez jego niewłaściwe zastosowanie (str. 16 uzasadnienia wyroku i dalej) – tj. stwierdzenie nieważności części zaskarżonej uchwały, tj. w zakresie § 4 ust. 3 w oparciu o przekonanie o zasadności zarzutu skarżącego opartego na art. 2 w zw. z art. 7 w zw. z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 i ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 145 k.c., tj. że zaskarżona cześć uchwały jest nieważna wobec sprzeczności z art. 145 k.c., podczas gdy w istocie sądy cywilne nie są związane ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a tym samym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie ma z art. 145 k.c. żadnej zależności, tj. sąd cywilny może kształtować służebność drogową, niezależnie od przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a więc w istocie zapisy tego planu nigdy nie naruszają art. 145 k.c., bo skarżący może uzyskać przed sądem cywilnym służebność przejazdu niezależnie od zapisów m.p.z.p. (którą skarżący już uzyskał postanowieniem Sądu Rejonowego w M. z dnia 13 kwietnia 2021 r., sygn. akt I Ns 248/19 – niezależnie od treści planu), a więc zapisy m.p.z.p. nie przesądzają o sposobie dostępu do drogi publicznej w myśl art. 145 k.c., a więc organ nie mógł tej normy naruszyć. Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi wobec zarzutu nr 1, względnie, uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, jako że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, względnie, uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji, a w każdym z powyższych wypadków zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych w tym kosztów zastępstwa przez profesjonalnego pełnomocnika. W odpowiedzi na skargę kasacyjną M.P., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o jej oddalenie, jednocześnie przyspieszenie wyznaczenia terminu rozprawy, z uwagi na to, że skarżący wystąpił o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, gdzie w pierwszej instancji została wydana decyzja o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę, która została zaskarżona do Wojewody Małopolskiego, który zawiesił prowadzone postępowanie odwoławcze do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności zakwestionowanego postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu strona zakwestionowała zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. Za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. Skarżący, będąc właścicielem nieruchomości położonej w obszarze objętym ustaleniami planu miejscowego, nie tylko legitymuje się interesem prawnym, ale z uwagi na konsekwencje ustaleń planu miejscowego, może również powoływać się na naruszenie interesu prawnego wynikającego z ograniczeń w zakresie sposobu korzystania z przedmiotu własności – ograniczeń, które wynikają z istoty ustaleń planu. Zgodnie bowiem z art. 33 u.z.p. (obecnie art. 6 ust.1 u.p.z.p.), ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami prawa, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Zatem właściciel nieruchomości położonej w obszarze objętym ustaleniami planu miejscowego posiada legitymację do zaskarżenia tychże ustaleń do sądu administracyjnego. Natomiast skuteczność tego zaskarżenia zależy od tego, czy ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości mieszczą się czy też wychodzą poza określone ustawowo granice władztwa planistycznego, jakim dysponują organy gminy. W niniejszej sprawie należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że rozwiązania przyjęte w § 4 ust. 3 pkt 7 zaskarżonej uchwały wykraczają poza granicę tego władztwa i naruszając interes prawny skarżącego, prowadzą równocześnie do naruszenia porządku prawnego obowiązującego w dacie jej podejmowania. Do takiego naruszenia doszło przede wszystkim przez ograniczenie możliwości dopuszczenia obsługi komunikacyjnej "na zasadzie służebności przejazdu" wyłączenie przez jedną działkę. Norma wynikająca z § 4 ust. 3 pkt 7 zaskarżonej uchwały stanowi niedopuszczalne wprowadzenie aktem prawa miejscowego uregulowania szczególnego wobec generalnej normy wynikającej z art. 145 k.c., a dotyczącej ustanowienia służebności drogowej. Ustalenie przyjęte w § 4 ust. 3 pkt 7 zaskarżonej uchwały oznacza bowiem, że ustanowienie służebności w celu uzyskania dostępu z nieruchomości do drogi publicznej nie jest wystarczające do obsługi komunikacyjnej "na zasadzie służebności przejazdu", ponieważ wymieniony wyżej przepis nakłada nieznane regulacji ustawowej ograniczenie w zakresie zorganizowania obsługi komunikacyjnej działki, polegające na wykorzystaniu prawnej instytucji służebności jedynie w odniesieniu do jednej działki. W konsekwencji ustanowienia służebności na więcej niż jednej działce w celu umożliwienia obsługi komunikacyjnej, przyjęte ustalenie uniemożliwia realizację na nieruchomości władnącej inwestycji zgodnej z jej przeznaczeniem określonym w zaskarżonej uchwale. Słusznie również podniósł Sąd I instancji, że wynikająca ze zdania drugiego w § 4 ust. 3 pkt 7 planu miejscowego dyspozycja ukształtowania ulicy dojazdowej lub wewnętrznej (pieszo-jezdnej) "z racjonalnym powiązaniem z układem komunikacji lokalnej" jest niewykonalna przez podmioty prywatne, albowiem te nie dysponują kompetencjami do kształtowania ulic dojazdowych lub wewnętrznych. Zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 2 u.z.p., to w gestii organów gminy należało ustalanie linii rozgraniczających ulice (do których zaliczało się pod rządami u.z.p. również drogi wewnętrzne), place oraz drogi publiczne. Na marginesie jedynie wypada dodać, że wyżej wymieniony obowiązek dopełniony wymogiem racjonalnego powiązania "z układem komunikacji lokalnej" dalece odbiega od zasad należytej legislacji oraz konstytucyjnej zasady określoności stanowionego prawa. Z powyższych względów nie mogły również odnieść zamierzonego skutku zarzuty naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 k.c. oraz art. 10 ust. 1 pkt 2 i pkt 5 u.z.p. w zw. z art. 91 ust 1 w zw. z art. 94 ust. 1 u.s.g. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a.