II OSK 2430/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej O. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 25 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Bk 764/20 w sprawie ze skargi O. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę kasacyjną.

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 25 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Bk 764/20 oddalił skargę O. K. (dalej skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z [...] sierpnia 2020 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy T. z [...] kwietnia 2020 r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej o konstrukcji kratowej wraz z instalacją na niej anten nadawczo-odbiorczych i radioliniowej, posadowieniem urządzeń sterujących u podstaw wieży oraz infrastrukturą techniczną, na części działki o nr ew. gr. [...] w obrębie geodezyjnym N.- gmina T. 2. Skarżąca wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono: 1) naruszenie przepisów postępowania: a) art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej Ppsa) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. art. 77 § 1, art. 7, art. 80 i art. 107 § 3, art. 8 § 1, art. 78 § 1 w zw. z art. 136 § 1 Kpa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na błędnym przyjęciu, że organ w sposób wystarczający zebrał dostępny mu materiał dowodowy, a dokonując jego oceny nie naruszył zasady swobodnej oceny dowodów, w szczególności, iż organ mógł uznać za wiarygodne dokumenty przedłożone przez inwestora oraz, że dopuszczalne było nieuwzględnienie wniosku o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z dziedziny radiokomunikacji i pól elektromagnetycznych, gdyż w sprawie brak błędów, których nie da się zweryfikować bez zasięgnięcia opinii biegłego; b) art. 134 § 1 Ppsa w zw. z art. 141 § 4 poprzez nie odniesienie się przez WSA w Białymstoku do zarzutów skargi odnoszących się do naruszenia przez decyzję ładu przestrzennego oraz ładu krajobrazowego (zarzutów nr 10 i 11), przez co Sąd nie wywiązał się z obowiązku wszechstronnego rozpoznania skargi; 2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa w zw. z art. 1 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r. poz. 293 ze zm.; dalej upzp), a także art. 71 ust. 3 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2001 r. Nr 62, poz. 627 ze zm., dalej Poś) w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 2 upzp, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na oddaleniu skargi w konsekwencji przyjęcia, że decyzja prawidłowo stwierdza, iż w okolicznościach faktycznych sprawy inwestycja nie narusza ładu przestrzennego oraz walorów krajobrazowych. W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie zaskarżonych decyzji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1. Skarga kasacyjna okazała się niezasadna. 3.2. Wobec tego, że strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, na podstawie art. 182 § 2 Ppsa, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. 3.3. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zd. drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez Sąd I 3.4. Odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa w zw. z art. 1 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1 upzp, a także art. 71 ust. 3 Poś w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 2 upzp wyjaśnić należy, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego ma charakter deklaratoryjny, gdyż organ stwierdza w niej jedynie, czy w świetle powszechnie obowiązującego prawa dopuszczalna jest realizacja danej inwestycji na wskazanym przez inwestora terenie. Organ rozpatrując wniosek inwestora bada jedynie, czy dana inwestycja spełnia przesłanki ściśle określone przepisami prawa. To nie od uznania organu administracyjnego zależy, czy na danym terenie będzie możliwa realizacja inwestycji celu publicznego, lecz od tego, czy taką możliwość w konkretnym przypadku przewidują przepisy prawa. Aby odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji w sposób wnioskowany przez inwestora, organ musi wykazać jej niezgodność z przepisami prawa (wyrok NSA z 14 czerwca 2022 r. sygn. akt II OSK 2518/19). Odmowa ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego musi się opierać na wyraźnej sprzeczności zamierzenia inwestycyjnego z przepisem nakładającym expressis verbis konkretne ograniczenia. Aby norma ogólna mogła oddziaływać na rozstrzygnięcie musi być skonkretyzowana przez taki przepis. Tym samym niedopuszczalne jest wydanie decyzji odmownej wyłącznie w oparciu o ocenę projektowanej inwestycji z normami ogólnymi, chroniącymi ład przestrzenny i ład krajobrazowy. Zatem aby odmówić ustalenia lokalizacji spornej inwestycji w sposób wnioskowany przez inwestora, organ musiałyby wykazać jej niezgodność z skonkretyzowanymi przepisami prawa nakładającymi konkretne ograniczenia. Natomiast w tej sprawie takiej niezgodności nie ma. Analiza aktów prawa powszechnie obowiązującego wykazała, że projektowana inwestycja celu publicznego jest dopuszczalna. 3.5. W związku z powyższym nieusprawiedliwiony jest zarzut naruszenia art. 134 § 1 Ppsa w zw. z art. 141 § 4 Ppsa poprzez nie odniesienie się przez Sąd I instancji do zarzutów skargi dotyczących naruszenia w sposób abstrakcyjny przez zaskarżoną decyzję ładu przestrzennego oraz ładu krajobrazowego, gdyż kwestie te nie miały znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej decyzji. 3.6. Niezasadnie zarzuca się również w skardze kasacyjnej naruszenie przepisów postępowania. Jak prawidłowo stwierdził to Sąd I instancji, organy nie naruszyły art. 77 § 1, art. 7, art. 80 i art. 107 § 3, art. 8 § 1, art. 78 § 1 w zw. z art. 136 § 1 Kpa, a w sprawie nie było jakiejkolwiek potrzeby przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego z dziedziny radiokomunikacji i pól elektromagnetycznych, bowiem nie miało to jakiegokolwiek znaczenia dla dopuszczalności wydania decyzji. Dokumenty przedstawione przez inwestora były wystarczające dla oceny dopuszczalności wydania decyzji lokalizacyjnej. Inwestor przedstawił bowiem wymagane dane dla oceny oddziaływania, założenia metodologiczne i wyliczenia, które – były wystarczające dla przeprowadzenia kwalifikacji inwestycji jako mogącej znacząco bądź potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, przez wykluczenie takiej kwalifikacji i w konsekwencji wykluczenie konieczności uzyskania decyzji środowiskowej. W tym względzie kluczowego znaczenia nabiera uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie siedmiu sędziów z 7 listopada 2022 r. (sygn. akt III OPS 1/22), podjęta po rozpoznaniu zagadnienia prawnego przedstawionego postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 kwietnia 2022 r. (sygn. akt III OSK 703/21). W uchwale tej stwierdzono, że: "Przy kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych na podstawie § 3 ust. 1 pkt 8 i § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71, ze zm.) jako inwestycji mogącej potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, należy brać pod uwagę równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznaczoną dla pojedynczej anteny także wówczas, gdy w skład instalacji wchodzi kilka anten". W uzasadnieniu zacytowanej uchwały podniesiono też między innymi i to, że w porządku prawnym, w jakim obowiązywały wskazane powyżej przepisy, nie było podstaw do rozpatrywania przedsięwzięcia w innym zakresie, tj. innym układzie i nachyleniu do gruntu anten niż to wskazywał inwestor w karcie przedsięwzięcia czy dokumentacji projektowej. Podane parametry są bowiem wiążące zarówno dla organów, jak i inwestora na wszystkich dalszych etapach realizacji inwestycji. Sąd I instancji, co zostało wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, przeprowadzając kontrolę zaskarżonej decyzji dokonał oceny mocy promieniowania izotropowo dla pojedynczych anten wchodzących w skład planowanej stacji, trafnie uznając, że parametry te wskazują, iż inwestycja ta nie mieści się w katalogu przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dla których wymagane jest wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Brak jest podstaw, jak uznano to w uzasadnieniu przywołanej uchwały, do rozpatrywania przedsięwzięcia w innym układzie i nachyleniu do gruntu anten niż to wskazywał inwestor w dokumentacji projektowej, będącej w tym zakresie wiążącą na wszystkich etapach realizacji inwestycji, a w szczególności pod względem maksymalnego pochylenia anten czy horyzontalnego kątu promieniowania anten sektorowych. Organ nie miał bowiem potrzeby badać czy dojdzie do nakładania się promieniowania przez poszczególne anteny. 3.7. Wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są zatem niezasadne. 3.8. Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Ppsa, orzekł jak w sentencji.