II OSK 243/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant starszy asystent sędziego Anita Lewińska-Karwecka po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Izby [...] z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 października 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 911/21 w sprawie ze skargi [...] Izby [...] z siedzibą w W. na decyzję Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z dnia 23 lutego 2021 r. znak [...] w przedmiocie zmiany zezwolenia na zbiorowe zarządzanie prawami autorskimi i prawami pokrewnymi 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od [...] Izby [...] z siedzibą w W. na rzecz Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 25 października 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 910/21, oddalił skargę [...] Izby [...] z siedzibą w W. na decyzję Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z 23 lutego 2021 r., wydaną na mocy art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 15 czerwca 2018 r. o zbiorowym zarządzaniu prawami autorskimi i prawami pokrewnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1293), którą zmieniono dotychczasowe zezwolenie na zbiorowe zarządzanie prawami autorskimi udzielone Stowarzyszeniu [...] z siedzibą w W. poprzez dostosowanie nazw pól eksploatacji do nazw stosowanych w art. 50 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 1231 ze zm.), i którą tak zmienionemu zezwoleniu nadano jednolite brzmienie. Skarżąca w skardze kasacyjnej od tego wyroku, zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) zarzuciła naruszenie: 1/ art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 31 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.) poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na: a/ uznaniu przez Sąd pierwszej instancji, że skarżąca nie miała legitymacji procesowej do wniesienia skargi, przejawiającym się w tym, że w ocenie Sądu skarżąca nie spełniła przesłanki materialnoprawnej wynikającej z art. 50 § 1 p.p.s.a., to znaczy nie wykazała interesu społecznego, który by uzasadniał jej udział w postępowaniu administracyjnym, w wyniku czego uznano, że skarżąca nie posiadała legitymacji procesowej do wniesienia skargi i oddalono skargę; zdaniem skarżącej kasacyjnie, art. 50 § 1 p.p.s.a. nie wymaga wykazywania posiadania przez organizację społeczną interesu społecznego w celu wniesienia skargi, b/ oddaleniu skargi z uwagi na rzekomy brak legitymacji skargowej skarżącej spowodowany rzekomym brakiem interesu społecznego w jej dopuszczeniu do udziału w postępowaniu administracyjnym; zdaniem skarżącej kasacyjnie, "adresatem art. 31 § 1 KPA był MKDNiS, który prawidłowo zastosował ten przepis stwierdzając interes społeczny w dopuszczeniu I. do udziału w postępowaniu administracyjnym, a nie WSA, który zastosował go nieprawidłowo, bezpodstawnie stwierdzając brak interesu społecznego w dopuszczeniu I. do udziału w postępowaniu administracyjnym przez MKDNiS", c/ błędnym uznaniu, że skarżącej nie przysługuje legitymacja procesowa do wniesienia skargi, ponieważ nie wykazała interesu społecznego, który by uzasadniał jej udział w postępowaniu administracyjnym, pomimo że interes społeczny w dopuszczeniu do postępowania administracyjnego istniał i został on przez skarżącą wykazany, 2/ art. 134 § 1 p.p.s.a. przez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na nierozpoznaniu przez Sąd pierwszej instancji podniesionych przez skarżącą w skardze zarzutów naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 8 § 2, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 i art. 84 § 1 k.p.a., oraz zarzutów naruszenia prawa materialnego, tj. art. 137 ust. 1 pkt 1 lit. a i b ustawy o zbiorowym zarządzaniu prawami autorskimi i prawami pokrewnymi w zw. z art. 3 pkt 1, art. 137 ust. 1 pkt 2 i art. 7 ust. 1 tej ustawy, a jedynie stwierdzenie przez Sąd braku legitymacji skargowej skarżącej, podczas gdy legitymacja ta nie była kwestionowana przez organ administracji. Nadto skarżąca w skardze kasacyjnej na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzuciła naruszenie art. 45 § 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. nr 78, poz. 483 ze zm.) poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji niezastosowanie polegające na pozbawieniu skarżącej konstytucyjnego prawa do sądu, przejawiające się w odmowie prawa do zaskarżenia do sądu administracyjnego decyzji wydanych w postępowaniu administracyjnym, w którym skarżąca uczestniczyła; zdaniem skarżącej, konstytucyjnie zagwarantowano każdemu prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Zdaniem skarżącej, naruszenie ww. przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało oddaleniem skargi, nierozpoznaniem zarzutów względem zaskarżonej decyzji, a w konsekwencji nieuchyleniem tej decyzji i niezobowiązaniem organu do wydania decyzji cofającej zezwolenie w zakresie wskazanym w skardze, pomimo istnienia wykazanych przez skarżącą podstaw dla takiego rozstrzygnięcia. We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenia zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych oraz rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ administracji wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Uczestnik postępowania Stowarzyszenie [...] z siedzibą w W. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosło o jej oddalenie. Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców, który na podstawie art. 8 § 3 p.p.s.a. przystąpił do toczącego się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym postępowania, w piśmie procesowym z 13 czerwca 2022 r. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę NSA uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji uznał, iż skarżąca, która została dopuszczona do udziału w postępowaniu administracyjnym na podstawie art. 31 § 1 k.p.a., nie jest w świetle art. 50 § 1 p.p.s.a. legitymowana do wniesienia skargi, gdyż dopuszczenie jej do tego postępowania nie leżało w interesie społecznym. Wyłącznie z tego względu Sąd pierwszej instancji skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił. Wobec powyższego istotne znaczenie mają te podstawy kasacyjne, w których zarzuca się naruszenie art. 50 § 1 i art. 151 p.p.s.a. oraz art. 31 § 1 k.p.a. Oceniając te podstawy kasacyjne przede wszystkim należy zauważyć, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, iż sąd administracyjny badając legitymację skargową organizacji społecznej, wnoszącej skargę do sądu administracyjnego w sprawie dotyczącej interesu prawnego innej osoby, jest uprawniony do zbadania czy organizacja ta została dopuszczona przez organ administracji do postępowania administracyjnego zgodnie z prawem. Przesłanki dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczącym innej osoby zostały określone w art. 31 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby zostać dopuszczona do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. O dopuszczeniu do udziału w postępowaniu organ administracji, jak stanowi o tym art. 31 § 2 k.p.a., rozstrzyga postanowieniem, przy czym tylko postanowienie o odmowie dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu jest zaskarżalne zażaleniem. Sąd administracyjny badając legitymację skargową organizacji społecznej, wnoszącej skargę w sprawie dotyczącej interesu prawnego innej osoby, nie może więc poprzestać na stwierdzeniu, że organizacja społeczna została dopuszczona do udziału w postępowaniu administracyjnym, lecz jest zobowiązany zbadać, czy dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu administracyjnym było uzasadnione jej celami statutowymi i czy przemawiał za tym interes społeczny (tak np. w wyrokach NSA z 10 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 374/07, z 27 września 2013 r., sygn. akt II OSK 1005/12, z 18 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2099/12). Sąd pierwszej instancji był zatem uprawniony do oceny, czy skarżąca została zgodnie z prawem dopuszczona do udziału w postępowaniu administracyjnym. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, mimo jego pewnych nieścisłości, jasno wynika, że Sąd pierwszej instancji uznał, iż nie została spełniona jedna z dwóch przesłanek dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym przewidzianych w art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., mianowicie przesłanka polegająca na tym, że dopuszczenie skarżącej do udziału w postępowaniu administracyjnym nie leży w interesie społecznym. Takie stanowisko Sądu pierwszej instancji jest trafne. Co więcej, w ocenie NSA rozpoznającego sprawę skarżąca nie spełniła żadnej z dwóch przesłanek dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu administracyjnym. Na uzasadnienie tej tezy należy odwołać się do uzasadnienia wyroku NSA z 25 marca 2025 r., sygn. akt II OSK 71/23, którym oddalono m.in. skargę kasacyjną skarżącej od wyroku WSA w Warszawie z 21 lipca 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 1054/22, którym oddalono skargę skarżącej na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 25 marca 2022 r., którym utrzymano w mocy postanowienie tego organu z 18 października 2021 r. o odmowie dopuszczenia skarżącej jako organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym wszczętym wnioskiem Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. o udzielenie zezwolenia na zbiorowe zarządzanie prawami autorskimi do utworów plastycznych i fotograficznych. W ocenie NSA w powołanej sprawie zasadnie w postępowaniu administracyjnym odmówiono dopuszczenia skarżącej do udziału w postępowaniu administracyjnym, zaś okoliczności sprawy, w której odmówiono dopuszczenia skarżącej do udziału w postępowaniu administracyjnym oraz niniejszej są bardzo podobne. Przede wszystkim w obu tych sprawach skarżąca twierdziła, że jej udział w postępowaniu administracyjnym jest uzasadniony celem statutowym określonym jako "reprezentacja i ochrona interesów gospodarczych członków I., w szczególności wobec organów państwowych i unijnych, samorządu terytorialnego oraz innych instytucji i podmiotów krajowych i zagranicznych" (§ 6 pkt 1 statutu skarżącej). Ponadto obie sprawy dotyczyły zezwolenia na zbiorowe zarządzanie prawami autorskimi, przy czym sprawa, w której odmówiono dopuszczenia skarżącej do udziału w postępowaniu administracyjnym, dotyczyła udzielenia zezwolenia na zbiorowe zarządzanie prawami autorskimi, zaś niniejsza sprawa dotyczy tak zwanego przeglądu udzielonych zezwoleń na zbiorowe zarządzanie prawami autorskimi lub prawami pokrewnymi, dokonywanego na podstawie art. 137 ust. 1 ustawy o zbiorowym zarządzaniu prawami autorskimi i prawami pokrewnymi. Występujące różnice pomiędzy wskazanymi sprawami nie są istotne dla oceny, czy udział skarżącej w postępowaniach administracyjnych, w których je załatwiono, był uzasadniony jej celami statutowymi i leżał w interesie społecznym. Nawiązując do argumentacji przedstawionej w sprawie o sygn. akt II OSK 71/23 zauważyć należy, że także decyzja wydawana na podstawie art. 137 ust. 1 ustawy o zbiorowym zarządzaniu prawami autorskimi i prawami pokrewnymi ma istotne znaczenie dla zbiorowego zarządzania prawami autorskimi lub prawami pokrewnymi, a więc dla interesów uprawnionych w rozumieniu art. 3 pkt 4 ustawy o zbiorowym zarządzaniu prawami autorskimi i prawami pokrewnymi, którym zbiorowy zarząd ma służyć w pierwszej kolejności. Na skutek jej wydania może dojść do zmiany zakresu działania organizacji zbiorowego zarządzania. Jednakże ani postępowanie w sprawie wydania nowego zezwolenia na zbiorowe zarządzanie, ani postępowanie w sprawie tak zwanej decyzji przeglądowej nie mogą być wykorzystywane przez skarżącą do próby ograniczenia zakresu działania organizacji zbiorowego zarządzania. Ewentualne spory z zakresu ochrony praw autorskich i praw pokrewnych mogą być rozstrzygane w postępowaniach, w których interesy gospodarcze członków skarżącej są bezpośrednio zaangażowane, a nie w sprawie prowadzonej na podstawie art. 137 ust. 1 ustawy o zbiorowym zarządzaniu prawami autorskimi i prawami pokrewnymi, która interesów gospodarczych przedsiębiorców zrzeszanych przez skarżącą, dotyczy jedynie pośrednio. Zatem, tak jak w sprawie o sygn. akt II OSK 71/23, także w rozpoznawanej sprawie nie było podstaw do dopuszczenia skarżącej do udziału w postępowaniu administracyjnym, gdyż jej udział w postępowaniu w sprawie wydania decyzji na podstawie art. 137 ust. 1 ustawy o zbiorowym zarządzaniu prawami autorskimi i prawami pokrewnymi ani nie był uzasadniony celami statutowymi skarżącej, ani nie leżał w interesie społecznym. Oznacza to, że dopuszczenie skarżącej do udziału w postępowaniu nie wiązało Sądu pierwszej instancji. W związku z tym Sąd ten był uprawniony do uznania, że skarżąca nie była legitymowana do wniesienia skargi, gdyż z uwagi na niezgodne z prawem dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu administracyjnym nie zostały spełnione przesłanki legitymacji organizacji społecznej wnoszącej skargę w sprawie dotyczącej interesów prawnych innych osób, określone w art. 50 § 1 p.p.s.a. W konsekwencji uznać należało, że podstawy kasacyjne zawierające zarzut naruszenia art. 151 i art. 50 § 1 p.p.s.a. oraz art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. nie są zasadne. W tej sytuacji nie jest zasadna kolejna podstawa kasacyjna. Sprowadza się ona bowiem do zarzutu, według którego Sąd pierwszej instancji nie skontrolował merytorycznie zaskarżonej decyzji. Jednakże nieprzeprowadzenie merytorycznej kontroli zaskarżonej decyzji było konsekwencją uznania, że skarżąca nie była legitymowana do wniesienia skargi. Jeżeli chodzi o ostatnią podstawę kasacyjną, to zauważyć wystarczy, że w zarzucie naruszenia art. 45 § 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej pomija się istotną kwestię, mianowicie to, że skarżąca, jako organizacja społeczna nie występowała w swojej sprawie ani w postępowaniu administracyjnym, ani w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Występowała ona w sprawie innych osób, przy czym, co istotne, w sprawie, która dotyczyła uprawnień Stowarzyszenia [...]. Wskazana podstawa kasacyjna nie jest więc zasadna. Mając to wszystko na uwadze NSA na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. Wobec oddalenia skargi kasacyjnej i w związku z wnioskami organu administracji o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania NSA na podstawie art. 204 pkt 1, art. 205 § 2 oraz art. 207 § 1 p.p.s.a. zasądził od skarżącej na rzecz organu administracji zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.