II OSK 1692/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant starszy asystent sędziego Anita Lewińska-Karwecka po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. [...] z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 stycznia 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 2026/21 w sprawie ze skargi P. [...] z siedzibą w W. na decyzję Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z dnia 20 lipca 2021 r. znak DWIM-WA.550.7.2018.JB w przedmiocie zmiany zezwolenia na zbiorowe zarządzanie prawami pokrewnymi 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od P. [...] z siedzibą w W. na rzecz Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 26 stycznia 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 2026/21, oddalił skargę P. [...] z siedzibą w W. (P.) na decyzję Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu (Minister) z 20 lipca 2021 r., znak: DWIM-WA.550.7.2018.JB, w przedmiocie zmiany zezwolenia na zbiorowe zarządzanie prawami pokrewnymi, uznając, że P. nie ma legitymacji, w rozumieniu art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu administracyjnym (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, zwana dalej: "p.p.s.a."), do złożenia skargi na ww. decyzję. Minister powyższym aktem, na podstawie art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 15 czerwca 2018 r. o zbiorowym zarządzaniu prawami autorskimi i prawami pokrewnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1293, zwana dalej: "u.z.z.") w zw. z art. 50 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 1231 ze zm., zwana dalej: "u.p.a.p.p.") w zw. z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735, zwana dalej: "k.p.a."), po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego wszczętego z urzędu w przedmiocie zmiany lub ewentualnie cofnięcia Z. [...] z siedzibą w W. zezwolenia na zbiorowe zarządzanie prawami pokrewnymi do artystycznych wykonań utworów muzycznych i słowno-muzycznych, udzielonego decyzją Ministra Kultury i Sztuki z 17 czerwca 1996 r., nr DR041/Z/3/96, zmienioną: decyzją Ministra Kultury i Sztuki z 27 sierpnia 1997 r., nr "DP.WPA.041/Z/1/97", decyzją Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 15 października 2001 r., nr DP.WPA.024/145/01/ik, decyzją Ministra Kultury z 27 czerwca 2003 r., nr DP.WPA.024/492/02/mp, zmienił zezwolenie w zakresie, w jakim konieczne jest jego dostosowanie do nazw pól eksploatacji, określonych w art. 50 u.p.a.p.p., nadając zezwoleniu następujące jednolite brzmienie: Z. [...] z siedzibą w W. udziela się zezwolenia na zbiorowe zarządzanie prawami pokrewnymi do artystycznych wykonań utworów muzycznych i słowno-muzycznych na następujących polach eksploatacji: 1) utrwalanie; 2) zwielokrotnianie; 3) wprowadzanie do obrotu; 4) użyczenie; 5) najem; 6) publiczne wyświetlenie; 7) publiczne odtworzenie; 8) nadawanie; 9) reemitowanie; 10) publiczne udostępnianie artystycznego wykonania w taki sposób, aby każdy mógł mieć do niego dostęp w miejscu i w czasie przez siebie wybranym. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła P., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu skarżąca kasacyjnie zarzuciła: 1. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 151 w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 31 § 1 k.p.a., a także art. 45 ust. 1 i art. 32 ust. 1 i 2 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji, przez ich błędną wykładnię i w konsekwencji ich niewłaściwe zastosowanie, poprzez błędne uznanie, że P. nie przysługuje legitymacja procesowa do wniesienia skargi, ponieważ nie wykazała interesu społecznego, który by uzasadniał jej udział w postępowaniu administracyjnym, pomimo tego że interes społeczny w dopuszczeniu P. do postępowania administracyjnego istnieje i został on przez P. wykazany, co miało istotny wpływ na wynik sprawy gdyż doprowadziło to do nierozpoznania zarzutów P. odnoszących się do decyzji organu z 20 lipca 2021 r., a w konsekwencji oddalenia skargi, pomimo istnienia wykazanych przez P. podstaw do jej uwzględnienia oraz odmówienia P. prawa do sądu, w sytuacji, w której w podobnych przypadkach takie prawo jest przyznawane podobnym organizacjom społecznym; b) art. 151 w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 31 § 1 k.p.a., a także art. 45 ust. 1 i art. 32 ust. 1 i 2 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji, poprzez uznanie przez WSA, że P. nie miała legitymacji do wniesienia skargi, ponieważ rzekomo nie spełniła przesłanki materialnoprawnej wynikającej z art. 50 § 1 p.p.s.a., to znaczy nie wykazała interesu społecznego, który by uzasadniał jej w udział w postępowaniu administracyjnym, w wyniku czego WSA uznał, że P. nie posiadała legitymacji procesowej do wniesienia skargi do WSA i oddalił skargę, podczas gdy art. 50 § 1 p.p.s.a. nie wymaga wykazywania posiadania przez organizację społeczną interesu społecznego w celu wniesienia skargi do WSA, co miało istotny wpływ na wynik sprawy gdyż doprowadziło to do nierozpoznania zarzutów P. odnoszących się do decyzji organu z 20 lipca 2021 r., a w konsekwencji oddalenia skargi P. pomimo istnienia wykazanych podstaw do jej uwzględnienia oraz odmówienia P. prawa do sądu, w sytuacji, w której w podobnych przypadkach takie prawo jest przyznawane podobnym organizacjom społecznym: c) art. 151 w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 31 § 1 k.p.a., a także art. 45 ust. 1 i art. 32 ust. 1 i 2 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji, poprzez oddalenie skargi z uwagi na rzekomy brak legitymacji skargowej P. spowodowany rzekomym brakiem interesu społecznego w dopuszczeniu P. do udziału w postępowaniu administracyjnym przed organem, podczas gdy adresatem art. 31 § 1 k.p.a. był Minister, który prawidłowo zastosował ten przepis stwierdzając interes społeczny w dopuszczeniu P. do udziału w postępowaniu administracyjnym, a nie WSA, który zastosował go nieprawidłowo, bezpodstawnie stwierdzając brak interesu społecznego w dopuszczeniu P. do udziału w postępowaniu administracyjnym przez Ministra, co miało istotny wpływ na wynik sprawy gdyż doprowadziło to do nierozpoznania zarzutów P. odnoszących się do decyzji organu z 20 lipca 2021 r., a w konsekwencji oddalenia skargi pomimo istnienia wykazanych przez P. podstaw do jej uwzględnienia oraz odmówienia P. prawa do sądu, w sytuacji, w której w podobnych przypadkach takie prawo jest przyznawane podobnym organizacjom społecznym; 2. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 45 ust. 1 w zw. z art. 32 ust. 1 i 2 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji, przez ich błędną wykładnię i w konsekwencji ich niezastosowanie, poprzez pozbawienie P. konstytucyjnego prawa do sądu, przejawiające się w odmowie prawa do zaskarżenia do sądu administracyjnego decyzji wydanych w postępowaniu administracyjnym, w którym P. uczestniczyła, podczas gdy konstytucyjnie zagwarantowano każdemu prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sad, co miało istotny wpływ na wynik sprawy gdyż doprowadziło to do nierozpoznania zarzutów P. odnoszących się do decyzji organu z 20 lipca 2021 r., a w konsekwencji oddalenia skargi pomimo istnienia wykazanych przez P. podstaw do jej uwzględnienia, w sytuacji, w której w podobnych przypadkach takie prawo jest przyznawane podobnym organizacjom społecznym. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Z. [...] z siedzibą w W. także wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców, który w oparciu o art. 8 § 3 p.p.s.a. przystąpił do postępowania toczącego się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, w piśmie procesowym z 13 czerwca 2022 r. wniósł natomiast o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji. Skarga kasacyjna jest niezasadna. Na wstępie podkreślić trzeba, że sąd w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie jest związany zarzutami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd dokonuje kontroli legalności decyzji stosując przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Badając dopuszczalność wniesienia skargi przez organizację społeczną, sąd powinien ustalić, czy dopuszczenie do udziału tej organizacji odbyło się zgodnie z prawem tj. w zakresie przesłanek z art. 31 § 1 k.p.a. Organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby zostać dopuszczona do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny (art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a.). Ocena ta wchodzi w zakres badania legalności zaskarżonej decyzji. Ustalenie, że dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu przed organem było wadliwe skutkuje tym, że organizacja społeczna nie może skorzystać z uprawnienia do złożenia skargi w trybie art. 50 § 1 p.p.s.a. Wykluczenie możliwości badania przez sąd rozpoznający skargę prawidłowości dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym jest równoznaczne z brakiem właściwej oceny jej legitymacji skargowej. By ocenić legitymację skargową organizacji społecznej niezbędne jest sprawdzenie prawidłowości zastosowania art. 31 § 1 k.p.a. przez organ. Wynik tej oceny musi być pozytywny, gdyż w przeciwnym razie skargę do sądu mogłaby wnieść organizacja społeczna, która została wadliwie dopuszczona do udziału w sprawie, a zatem skargę mógłby wnieść podmiot do tego nieuprawniony. Takie ustalenia determinują jednocześnie dopuszczalność rozpoznania skargi. Skarga wniesiona przez podmiot nieuprawniony podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna (art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.), a jeśli ustalenia te sąd poczyni rozpoznając skargę będzie ona podlegała oddaleniu. Dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym daje prawa procesowe wyłączanie w postępowaniu administracyjnym. Nie daje tych praw w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Sąd administracyjny nie jest związany postanowieniem organu administracji publicznej o dopuszczeniu organizacji społecznej do postępowania administracyjnego (zob. wyroki NSA: z 15 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1864/15 ; z 18 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2099/12; postanowienie NSA z 27 września 2013 r., sygn. akt II OSK 1005/12). W niniejszej sprawie Sąd I instancji oddalił skargę P. (podmiot ten mocą postanowienia Ministra z 7 sierpnia 2019 r., w oparciu o art. 31 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a., został dopuszczony do udziału w postępowaniu administracyjnym) uznając, że nie ma ona legitymacji do wniesienia skargi, w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a., na opisaną wyżej decyzję Ministra z 20 lipca 2021 r. Sąd stwierdził, że P. nie wykazała, że jej udział w postępowaniu toczącym się, w trybie art. 137 ust. 1 u.z.z., w opisanym przedmiocie leżał w interesie społecznym. Stanowisko to należy zaaprobować, a także rozwinąć o spostrzeżenie, że P. nie spełniła obu przesłanek dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu administracyjnym (art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a.). W tym zakresie należy odwołać się do stanowiska wyrażonego w wyroku NSA z dnia 25 marca 2025 r., sygn. akt II OSK 1181/23, którym oddalono skargę kasacyjną P. od wyroku WSA w Warszawie z 20 stycznia 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 1053/22, którym oddalono skargę P. na postanowienie odmawiające dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu wszczętym wnioskiem organizacji zbiorowego zarządzania prawami autorskimi lub prawami pokrewnymi o udzielenie zezwolenia na zbiorowe zarządzanie prawami autorskimi do utworów plastycznych i fotograficznych. Okoliczność ww. sprawy i niniejszej są podobne. Zarówno w tamtym postępowaniu, jak i obecnie, P. wnosząc o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu administracyjnym powoływała się na cel statutowy działalności - reprezentację i ochronę interesów gospodarczych członków P. (§ 6 pkt 1 statutu). Wskazywała, że jej członkami, zgodnie z § 9 ust. 1 statutu, są: 1) przedsiębiorcy telekomunikacyjni, tj. przedsiębiorcy wykonujący działalność gospodarczą polegającą na dostarczaniu sieci telekomunikacyjnych, świadczeniu usług towarzyszących lub świadczeniu usług telekomunikacyjnych; 2) dostawcy audiowizualnych usług medialnych dostępnych w sieciach telekomunikacyjnych, w tym umożliwiających odbiór programów telewizyjnych i radiowych w rozumieniu przepisów o radiofonii i telewizji; 3) dostawcy usług świadczonych drogą elektroniczną. Podnosiła, że rozstrzygnięcie pozostaje w sferze zainteresowania podmiotów zrzeszonych w P., które, z racji prowadzonej przez nie działalności, zawierają umowy z organizacjami zbiorowego zarządzania. Przedmiotowo obie sprawy dotyczą zezwolenia na zbiorowe zarządzanie prawami autorskimi, przy czym powołana wyżej, w której odmówiono dopuszczenia P. do udziału w postępowaniu administracyjnym, dotyczyła udzielenia zezwolenia na zbiorowe zarządzanie prawami autorskimi, zaś niniejsza sprawa dotyczy tzw. przeglądu udzielonych zezwoleń na zbiorowe zarządzanie prawami autorskimi lub prawami pokrewnymi, dokonywanego na podstawie art. 137 ust. 1 u.z.z. W tym miejscu zaakacentowania wymaga, że przepis ten umożliwia zweryfikowanie w drodze postępowania dowodowego w toku procedury przeglądowej czy organizacja w ogóle podjęła zbiorowe zarządzanie daną kategorią dóbr lub na danym polu eksploatacji w toku dotychczasowej działalności lub czy działalność taka była prowadzona na niewielką skalę, czy też w odniesieniu do określonego rodzaju utworów lub przedmiotów praw pokrewnych istnieje potrzeba zbiorowego zarządzania prawami autorskimi lub prawami pokrewnymi na danym polu eksploatacji. Pozwala również ujednolicić terminologię stosowaną w zezwoleniach i dostosować ją do normatywnie określonych nazw pól eksploatacji. Przepis reguluje procedurę przeglądową dotychczas udzielonych zezwoleń na wykonywanie zbiorowego zarządzania wydanych przez ministra właściwego do spraw kultury i dziedzictwa narodowego w celu ich aktualizacji i dostosowania do nowych wymogów u.z.z. i u.p.a.p.p. Uporządkowanie kwestii zezwoleń na zbiorowe zarządzanie posiadanych przez organizacje było determinowane potrzebą zapewnienia pewności prawnej, prawidłowego funkcjonowania polskiego systemu zbiorowego zarządzania oraz skutecznego wdrożenia dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/26/UE z dnia 26 lutego 2014 r. w sprawie zbiorowego zarządzania prawami autorskimi i prawami pokrewnymi oraz udzielania licencji wieloterytorialnych dotyczących praw do utworów muzycznych do korzystania online na rynku wewnętrznym (Dz.U.UE.L.2014.84.72). W tym celu nałożono ww. przepisem obowiązek obligatoryjnego wszczęcia określonego postępowania - w terminie 6 miesięcy od dnia wejścia w życie u.z.z. Wracając do meriti i nawiązując do argumentacji przedstawionej w sprawie II OSK 1181/23, zauważyć należy, że także decyzja wydawana na podstawie art. 137 ust. 1 u.z.z. ma istotne znaczenie dla zbiorowego zarządzania prawami autorskimi lub prawami pokrewnymi, a więc dla interesów uprawnionych w rozumieniu art. 3 pkt 4 u.z.z., którym zbiorowy zarząd ma służyć w pierwszej kolejności. Na skutek jej wydania może dojść do zmiany zakresu działania organizacji zbiorowego zarządzania. Jednakże ani postępowanie w sprawie wydania nowego zezwolenia na zbiorowe zarządzanie, ani postępowanie w sprawie tak zwanej decyzji przeglądowej nie mogą być wykorzystywane przez P. do próby ograniczenia zakresu działania organizacji zbiorowego zarządzania. Ewentualne spory z zakresu ochrony praw autorskich i praw pokrewnych mogą być rozstrzygane w postępowaniach, w których interesy gospodarcze członków P. są bezpośrednio zaangażowane, a nie w sprawie prowadzonej na podstawie art. 137 ust. 1 u.z.z., która interesów gospodarczych przedsiębiorców zrzeszanych przez skarżącą dotyczy jedynie pośrednio. Wobec tego, tak w sprawie II OSK 1181/23, jak i niniejszej, nie było podstaw, aby dopuścić P. do udziału w postępowaniu administracyjnym. Skutecznie i zgodnie z prawem Sąd I instancji zakwestionował legitymację P. do wniesienia skargi. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego za niesłuszne uznać zatem należało zarzuty skargi kasacyjnej oparte na naruszeniu art. 151 w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 31 § 1 k.p.a. (autor skargi kasacyjnej powinien był wskazać na art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. przywołać przepis według adekwatnej najmniejszej jednostki redakcyjnej). Nie doszło także do naruszenia przepisów Konstytucji RP - art. 45 ust. 1 w zw. z art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 8 ust. 2 - wskazanych w podstawach kasacyjnych. Naruszenia prawa do sądu nie można upatrywać w określeniu przez ustawodawcę przesłanek procesowych skutecznego wszczęcia postępowania sądowego, do których zalicza się obok zdolności sądowej, zdolności procesowej również legitymację skargową. Dostęp do sądu może bowiem nastąpić wyłącznie w ramach określonego postępowania, regulowanego normami prawa procesowego przez ustawodawcę. Przesłanki te są elementem konstytucyjnego standardu prawa do sądu, a nie jego ograniczeniami. W niniejszej sprawie nie występuje legitymacja skargowa P. wywodzona z przepisów procesowych, albowiem kontrolowane postępowanie wszczęto z urzędu, a decyzja Ministra stała się ostateczna po bezskutecznym upływie terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpoznania sprawy. Nie doszło zatem do takiego procesowego utrwalenia pozycji P., które uzasadniałoby potrzebę zweryfikowania decyzji merytorycznej wskutek jej skargi do sądu administracyjnego. Działanie Sądu I instancji nie świadczy również o naruszeniu konstytucyjnych zasad - równości i zakazu dyskryminacji. Zasada równości polega na tym, że wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną (relewantną) powinny być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących jak i faworyzujących (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 18 kwietnia 2000 r., sygn. akt K 23/99, OTK 2000, nr 3, poz. 89). Zakaz dyskryminacji jest to zakaz nieuzasadnionego, różnego kształtowania sytuacji podobnych podmiotów prawa, w procesie stanowienia oraz stosowania prawa. Dyskryminacja oznacza zatem nienadające się do zaakceptowania tworzenie różnych norm prawnych dla podmiotów prawa, które powinny być zaliczone do tej samej klasy (kategorii), albo nierówne traktowanie podobnych podmiotów prawa w indywidualnych przypadkach, gdy zróżnicowanie nie znajduje podstaw w normach prawnych (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 15 lipca 2010 r., sygn. akt K 63/07, OTK-A 2010, nr 6, poz. 60). Niniejsze postępowanie administracyjne zostało wszczęte z urzędu. Poza Z. [...] z siedzibą w W., którego stricte dotyczyło postępowanie, a także P., która jak się okazało wadliwie została dopuszczona do udziału w postępowaniu, nie brak udziału inny podmiot. Nieuprawnione, na gruncie tej konkretnej sprawy, jest twierdzenie zawarte w skardze kasacyjnej, że P. i Z. [...] z siedzibą w W., są podmiotami, które znajdują się w takiej samej sytuacji prawnej. Ww. podmioty, o czym świadczą powyższe rozważania, nie pozostają ani w takiej samej sytuacji prawnej, ani faktycznej. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w oparciu o art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.