II OSK 2419/18

Dnia 20 maja 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S. i M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 kwietna 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1951/17 w sprawie ze skargi A. S. i M. S. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wygaśnięcia decyzji oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1951/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na zaskarżone postanowienie Wojewody [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wygaśnięcia decyzji. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2017 r., znak: [...], Prezydent [...] odmówił skarżącym i P. S. wszczęcia postępowania w sprawie wygaśnięcia własnej decyzji z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę na działce nr [...] przy ul. [...] w W.. Organ powołał się na art. 61a K.p.a., stwierdzając, że nie mają oni przymiotu strony postępowania o wygaszenie decyzji (nie legitymują się interesem prawnym). Zażalenie na ww. postanowienie wniosły wskazane powyżej osoby. Zaskarżonym postanowieniem Wojewoda [...] utrzymał w mocy ww. postanowienie organu I instancji. Przywołując istotę pojęcia interesu prawnego, a także odwołując się do art. 28 K.p.a., organ odwoławczy podzielił argumentację organu I instancji, że argumenty podnoszone w sprawie nie świadczą o występowaniu po stronie wnioskodawców tej przesłanki. Wskazywane umowy sprzedaży zawierane z deweloperem mają charakter cywilny i jako takie mogą być egzekwowane na drodze postępowania cywilnego przed sądami powszechnymi. Wojewoda wyjaśnił także, że zarówno bliskie sąsiedztwo jak i gęstość zabudowy mieszkaniowej same w sobie nie mogą świadczyć o istnieniu po stronie Wnioskodawców interesu prawnego. Po ich stronie zachodzi co najwyżej interes faktyczny. Powyższe postanowienie zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący, domagając się jego uchylenia. W skardze sformułowano zarzuty dotyczące naruszenia art. 28 K.p.a. i art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego oraz art. 7, art. 11 i art. 77 K.p.a. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1951/17, oddalając skargę, wskazał, że przedmiotowa sprawa nie dotyczy oceny legalności wydanej ww. decyzji o pozwoleniu na budowę, zaś skarżący poprzez tryb postępowania dotyczący wygaśnięcia decyzji domagają się w istocie weryfikacji prawidłowości tej decyzji. Następnie Sąd wskazał na przesłanki wygaszenia decyzji wynikające z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. Ponadto wyjaśnił, że co do zasady w każdym postępowaniu administracyjnym, organ jest zobowiązany ustalić krąg podmiotów uprawnionych do brania w nim udziału. Jeżeli wniosek o wszczęcie postępowania nie pochodzi od strony postępowania, organ uprawniony jest zastosować art. 61a § 1 K.p.a. i odmówić wszczęcia postępowania. Przy czym w postępowaniu dotyczącym wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę dla ustalenia kręgu stron znajduje zastosowanie art. 28 K.p.a., a nie – art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z 8 września 2015 r., II OSK 68/14). Dla wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę znaczenie ma kwestia, czy domagający się dopuszczenia do udziału w takiej sprawie podmiot ma interes prawny w jej rozstrzygnięciu (por. wyrok NSA z 20 listopada 2011 r., II OSK 1479/10). Następnie Sąd wyjaśnił na czym polega istota interesu prawnego, o jakim mowa w art. 28 K.p.a. A mianowicie, interes prawny mający charakter materialnoprawny musi wynikać z normy prawnej, przewidującej w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania określonego aktu. Tym samym skarżący musieliby wykazać przepis prawny, z którego można byłoby wywieść ich uprawnienie w żądaniu wygaszenia adresatowi decyzji budowlanej, udzielonego mu wcześniej pozwolenia. W tej jednak sprawie Sąd nie dostrzegł po stronie skarżących przesłanki interesu prawnego w wygaszeniu spornej decyzji budowlanej. W konsekwencji Sąd za chybiony uznał zarzut dotyczący naruszenia art. 28 K.p.a. i art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego. Także brak interesu prawnego po stronie skarżących oznacza, że wydanie przez organ I instancji rozstrzygnięcia przed upływem terminu do udzielenia odpowiedzi przez skarżącą nie ma żadnego wpływu na wydane postanowienia. W pozostałym zakresie Sąd nie podzielił zarzutu o nieodniesieniu się do argumentów wniosku i zażalenia. W niniejszym postępowaniu organ nie był zobowiązany odnosić się do kwestii dotyczących merytorycznej prawidłowości decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Sąd nie uwzględnił zatem także zarzutu dotyczącego naruszenia art. 7, art. 11 i art. 77 K.p.a. Na marginesie Sąd zwrócił uwagę, że jak wskazuje analiza akt sprawy, tj. postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...], przed Prezydentem [...] toczy się postępowanie w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia ww. decyzji o pozwoleniu na budowę. Zainteresowane osoby mają zatem możliwość ustalenia, np. w trybie dostępu do informacji publicznej, jak przebiega i w jaki ewentualnie sposób postępowanie to się zakończyło. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyli skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi; uchylenie "zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją postanowienia organu administracyjnego pierwszej instancji"; zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: - art. 28 K.p.a. i art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego przez ich błędną wykładnię i nie przyznanie statusu strony w postępowaniu administracyjnym dot. wadliwości ww. decyzji o pozwoleniu na budowę; - art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego, a w szczególności: twierdzeń strony w zakresie istnienia interesu prawnego wynikającego z obowiązujących przepisów prawa tj. w zakresie § 6 ust. 5 pkt 3, § 8 ust. 5 pkt 4, § 9 ust. 5 pkt 4 i § 10 ust. 5 pkt 4 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. (Dz. Urz. Woj. Maz. [...]) – brak jest jakiegokolwiek odniesienia się. W związku z zarządzeniem z dnia 9 marca 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), poinformował strony postępowania o skierowaniu sprawy ze skargi kasacyjnej na posiedzenie niejawne z uwagi na intensyfikację rozwoju epidemii, w związku z czym przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazaniem obrazu i dźwięku. W piśmie z dnia 29 marca 2021 r. skarżąca M. S. przedstawiła swoje stanowisko w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego. Na wstępie wskazania wymaga, że Sąd I instancji prawidłowo wyjaśnił skarżącym istotę postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 37 ust. 1 Praw budowlanego i art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a.), a także co należy rozumień przez interes prawny, o jakim mowa w art. 28 K.p.a., jednak w skardze kasacyjnej w dalszym ciągu strona skarżąca swoją argumentację odnosi do kwestii związanych z oceną legalności decyzji o pozwoleniu na budowę lub realizowanymi robotami budowlanymi (zgodność inwestycji z planem miejscowym; naruszenie posadowienia budynku względem granicy działek i budynków sąsiednich; niedotrzymanie wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej; naruszenie wymogu nasłonecznienia; brak analizy oddziaływania budynku; brak analizy zabudowania działki z uwzględnieniem bilansu miejsc postojowych), które to zagadnienia nie mogą być przedmiotem postępowania o wygaśnięcie decyzji o pozwoleniu na budowę. A mianowicie, ewentualna wadliwość pozwolenia na budowę lub wykonywanych robót budowlanych nie ma wpływu na ocenę bezprzedmiotowości pozwolenia na budowę, jak i nie uzasadnia stwierdzenia interesu społecznego lub interesu strony w wygaszeniu decyzji w trybie art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. Poza tym w związku z zastosowaniem przez organy obu instancji art. 61a § 1 K.p.a. i odmową wszczęcia postępowania w sprawie wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę, w niniejszej sprawie – na aktualnym jego etapie – zaistniało zagadnienie prawne związane nie z oceną "zasadności" wygaszenia pozwolenia na budowę, lecz z oceną przysługującego skarżącym przymiotu strony, tj. brakiem interesu prawnego, który uzasadniałby wszczęcie na ich wniosek postępowania o wygaśnięcie decyzji o pozwoleniu na budowę. W tej zaś części argumentacja skargi kasacyjnej – oparta na naruszeniu przywołanych przepisów planu miejscowego, wadliwości pozwolenia na budowę i wadliwości realizowanych robót budowlanych – zasadniczo dotyczy kwestii związanych z ochroną interesu społecznego, co nie wpisuje się w problematykę mającą związek z oceną przysługującego skarżącym interesu prawnego, który – jak niewadliwie wskazał Sąd I instancji – musi mieć charakter aktualny, konkretny i obiektywny. Co prawda, źródło takiego interesu prawnego mogą zasadniczo stanowić przepisy planu miejscowego, jako powszechnie obowiązującego na określonym terenie aktu prawa miejscowego, jednak wymaga to wykazania wpływu takiego uregulowania na prawa i obowiązki podmiotu, który wywodzi swój indywidualny interes prawny. W tej zaś sprawie także w skardze kasacyjnej skarżący nie wykazali istnienia swojego interesu prawnego, a wynikającego z przepisów planu miejscowego, zasłaniając się w ramach przywołanej argumentacji wyłącznie interesem społecznym (upatrywanym przez skarżących w dbaniu o tereny zielone i niedoprowadzaniu do ich dalszej degradacji), który nie może tak przywołany stanowić podstawy do wykazania istnienia po stronie skarżących interesu prawnego uzasadniającego przypisanie im przymiotu strony w oparciu o art. 28 K.p.a. (por. wyrok NSA z 13 marca 2019 r., II OSK 1025/17). Także na etapie postępowania kasacyjnego aktualna pozostaje zatem ocena Sądu I instancji, zgodnie z którą w ramach art. 28 K.p.a. skarżący musieliby wykazać przepis prawny, z którego można byłoby wywieść ich uprawnienie w żądaniu wygaszenia adresatowi decyzji budowlanej – czego nie wykazali w skardze kasacyjnej. Nie wykazali bowiem jak ewentualna kwestia ponadnormatywnego utwardzenia terenu działki inwestora wpływa na ich indywidulane interesy (mające swoje źródło w przepisach prawa materialnego) i miałaby świadczyć o przyznaniu skarżącym przymiotu strony w postępowaniu o wygaśnięcie pozwolenia na budowę. Bez znaczenia dla dokonanej powyżej oceny pozostaję pozostała argumentacja skargi kasacyjnej dotycząca wskazywanych przez skarżących ewentualnych przesłanek do wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budową (art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego i art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a.) i wad postępowania wyjaśniającego (art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 K.p.a.). Ocena w tym zakresie nie mieści się bowiem w granicach niniejszej sprawy, rozpatrywanej aktualnie wyłącznie z perspektywy legalności zastosowania art. 61a § 1 K.p.a., co do którego naruszenia nie sformułowano odpowiedniego zarzutu w skardze kasacyjnej. Brak zaś przymiotu strony zasadniczo wyklucza możliwość dokonania merytorycznej oceny przesłanek wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę. Na odmienną ocenę nie pozwala też argumentacja skargi kasacyjnej odnosząca się do legalności wykonywanych przez inwestora robót budowlanych (wskazywane usytuowanie budynku na działce nr [...] względem granicy działki nr [...], której właścicielem jest strona skarżąca), które nie wykazują bezpośredniego związku z oceną istnienia interesu prawnego w sprawie o wygaśnięcie decyzji o pozwoleniu na budowę. Kwestia oceny legalności wykonywanych robót budowlanych nie jest bowiem przedmiotem oceny w postępowaniu o wygaśnięcie decyzji o pozwoleniu na budowę, o czym już wyżej była mowa, podobnie jak kwestia oceny legalności decyzji o pozwoleniu na budowę. W konsekwencji powyższego, wskazywany sposób faktycznej realizacji inwestycji (np. wskazywana kwestia posadowienia budynku od granicy działki sąsiedniej należącej do skarżącej) nie może stanowić skutecznej podstawy do wykazania interesu prawnego w sprawie o wygaśnięcie pozwolenia na budowę, tym bardziej że w omawianym zakresie twierdzenia strony skarżącej nie są poparte stosownymi dowodami (przedstawiono wyłącznie własnoręczne szkice ze wskazaniem na odległości, które mieszczą się w granicach błędu pomiarowego, tj. 10-15 cm) i jako takie należy uznać je za gołosłowne. Ponadto należy pamiętać, że sformułowanie zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) wymaga wykazania, że wskazywana wada miała wpływ na wynik sprawy. Nie wystarczy zatem samo wskazanie wady postępowania, ponieważ w świetle obowiązującego prawa tak skonstruowany zarzut nie zawiera usprawiedliwionych podstaw przemawiających za jego uwzględnieniem. Poza tym do wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę ma zastosowanie zasada ogólna oceny przymiotu strony wynikająca z art. 28 K.p.a. (na co trafnie wskazał Sąd I instancji), kładąca nacisk na interes prawny strony w danej sprawie, a nie na znajdowanie się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego. Dla wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę nie jest istotne, czy określony podmiot znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego, lecz znaczenie ma kwestia, czy domagający się udziału w takiej sprawie ma interes prawny w jej rozstrzygnięciu (por. wyroki NSA: z 12 lutego 2020 r., II OSK 844/18; z 29 maja 2013 r., II OSK 260/12). Nie jest zatem wystarczające powołanie się w skardze kasacyjnej na fakt, że domagający się wszczęcia postępowania o wygaśnięcie pozwolenia na budowę jest właścicielem gruntu sąsiadującego z nieruchomością objętą pozwoleniem na budowę. Konieczne jest natomiast wykazanie, że taki podmiot ma w tym interes prawny uzasadniający udział w postępowaniu. Wykazanie interesu prawnego jako legitymacji materialnoprawnej obciąża podmiot, który w postępowaniu chce uczestniczyć lub też zainicjować takie postępowanie. Tego w niniejszej sprawie zaś nie wykazano skutecznie, dlatego zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 28 K.p.a. i art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego, a także art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. w związku z przywołanymi przepisami planu miejscowego – nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.