II OZ 302/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Roman Ciąglewicz /spr./ po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia H. D. i W. D. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 24 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Lu 815/20 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi H. D. i W. D. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę postanawia: oddalić zażalenie.

Uzasadnienie. Wojewoda Lubelski, decyzją z dnia [...] października 2020 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania H. i W. małż. D., utrzymał w mocy decyzję Starosty Krasnostawskiego z dnia [...] sierpnia 2020 r., nr [...], znak: AB.6740.10919.2020.DG-5, zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą J. i G. małż. S. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wewnętrznymi odcinkami instalacji elektrycznej (przebieg przez działkę nr A/2), gazowej i kanalizacji sanitarnej oraz przyłączem wodociągowym (przebieg przyłączy przez działkę nr B) na działce nr A/1 w obrębie ewidencyjnym Krasnystaw Miasto. H. D. i W. D. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na powyższą decyzję Wojewody Lubelskiego. W skardze, obok zarzutów kwestionujących legalność zaskarżonej decyzji, skarżący zawarli wniosek o wstrzymanie jej wykonania w całości na podstawie art. 61 § 3 P.p.s.a. Uzasadniając powyższy wniosek podnieśli, że w sprawie nie zachodzą przesłanki, od których w postępowaniu administracyjnym uzależnione jest nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, jak też ustawa szczególna w tym przypadku nie wyłącza wstrzymania wykonania decyzji. Z uwagi zaś na fakt, iż inwestor rozpoczął budowę, zdaniem skarżących, zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Skarżący podkreślili, że na ich wniosek wszczęte zostało postępowanie rozgraniczeniowe, w toku którego Burmistrz Miasta Krasnystaw uzyskał zaświadczenie od Starosty Krasnostawskiego wskazujące, że postępowanie rozgraniczeniowe pomiędzy działkami C/1, C/2, A/1 i A/2, nie było nigdy prowadzone, a co za tym idzie, nigdy nie był ustalony przebieg granic pomiędzy tymi nieruchomościami. W ocenie skarżących, ze względu na bliskość usytuowania budynku inwestora względem granicy nieruchomości, wskutek jego realizacji dojdzie do naruszenia przepisu "§ 12 ust. pkt 2" rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm.). Postanowieniem z dnia 24 lutego 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu, za okoliczność uzasadniającą wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie można uznać wszczętego z ich inicjatywy postępowania o rozgraniczenie nieruchomości. Sąd wskazał, że zagrożenie wynikające z realizacji robót budowlanych przed rozpoznaniem skargi, odnosi się natomiast wyłącznie do inwestorów spornej budowy. Oczywiste jest bowiem, że w sytuacji, gdy inwestorzy będą prowadzili na podstawie zaskarżonej decyzji roboty budowlane przed rozpoznaniem skargi, istnieć będzie ryzyko, iż w przypadku prawomocnego uwzględnienia skargi mogłoby dojść do powstania szkody, lecz nie po stronie skarżących, a właśnie po stronie inwestorów. To na inwestorach spoczywać bowiem będzie obowiązek przywrócenia stanu poprzedniego w razie, gdyby okazało się, że w wyniku rozpoznania skargi decyzja udzielająca pozwolenia na budowę zostanie uchylona. Zagrożenie powstania tego rodzaju szkody po stronie inwestora (wynikłej nie tyle z wykonania decyzji wydanej na jego wniosek, co z jej ewentualnego, późniejszego uchylenia) nie może jednak uzasadniać uwzględnienia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, złożonego przez inną stronę postępowania administracyjnego, której takie zagrożenie nie dotyczy. Ponadto Sąd wskazał, że stosownie do art. 35a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 133 ze zm.), w przypadku wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję o pozwoleniu na budowę wstrzymanie wykonania tej decyzji na wniosek skarżącego sąd może uzależnić od złożenia przez skarżącego kaucji na zabezpieczenie roszczeń inwestora z powodu wstrzymania wykonania decyzji. Powołany przepis jednoznacznie potwierdza, że możliwość wstrzymania wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę przez sąd administracyjny podlega istotnemu ograniczeniu, co należało dodatkowo uwzględnić przy rozpoznawaniu wniosku skarżących. Nie sposób również przyjąć, że wykonanie zaskarżonej decyzji wiązać się będzie ze spowodowaniem trudnych do odwrócenia skutków. Sąd podzielił w tym względzie pogląd wyrażany w orzecznictwie, iż wykonanie obiektu budowlanego jest zdarzeniem faktycznym, który można odwrócić, bo jego odwrócenie zależy tylko od możliwości technicznych inwestora (por. m.in. postanowienie NSA z dnia 8 lipca 2015 r. sygn. akt II OZ 651/15). Sąd podkreślił, że podstawy do uwzględnienia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie mogły również stanowić zawarte w skardze zarzuty wobec jej legalności, albowiem argumenty te mogą stać się przedmiotem oceny Sądu dopiero na etapie rozpoznawania skargi. W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżący zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy: - art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 1409). poprzez nieposzanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, - 144 K.c poprzez uznanie, iż działania inwestora polegające na budowie inwestycji bez wyznaczonej granicy z działkami skarżących nie stanowią zakłócenia korzystania z nieruchomości skarżących ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych, - § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12 kwietnia 2002 r. poprzez przyjęcie, że posadowienie budynku w odległości mniejszej niż 3,00 m od granic z działką skarżących jest zgodne z prawem; - art. 32 ust. 1 Konstytucji RP gwarantującej obywatelom równość wobec prawa poprzez preferowanie interesów jednej ze stron postępowania - inwestora, przy zupełnym pominięciu interesów właścicieli sąsiednich działek. Skarżący wnieśli o zmianę zaskarżonego postanowienia i wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 61 § 3 P.p.s.a. po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o którym mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Z przepisu tego wynika więc, że warunkiem wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest wykazanie we wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w wyniku jej wykonania. Sąd orzeka, bowiem w kwestii wstrzymania wykonania na podstawie przytoczonych we wniosku okoliczności, uwzględniając indywidualny charakter każdej sprawy i możliwość wystąpienia dla skarżącego niebezpieczeństw, o których mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a. Ciężar dowodu w zakresie wykazania powyższych okoliczności, stanowiących podstawę do wstrzymania wykonania zaskarżanego aktu spoczywa na wnioskodawcy. Podkreślić również trzeba, że sam fakt realizacji inwestycji, na którą inwestor uzyskał ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę, nie świadczy jeszcze o możliwości wystąpienia niebezpieczeństw, o których mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a. Zauważyć przede wszystkim w tym zakresie należy, że o ile realizacja takiego zamierzenia budowlanego prowadzi często do trwałej zmiany, chociaż na różną skalę, otoczenia tej inwestycji, to w ramach rozpoznania wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej poprzez wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę, Sąd nie ocenia prawidłowości wydania tej decyzji w aspekcie jej zgodności z prawem. Przedmiot oceny stanowi jedynie to, czy jej wykonanie, jeszcze przed prawomocnym jej skontrolowaniem, może doprowadzić do sytuacji wyjątkowych, zagrażających chronionym dobrom skarżącego. Nie chodzi tutaj przy tym o niebezpieczeństwo wyrządzenia jakiejkolwiek szkody, ale takiej, która może przybrać znaczne rozmiary, a także o sytuację taką, w której powrót do stanu poprzedniego, zmienionego w sposób istotny i trwały będzie w zasadzie niemożliwy lub będzie wymagał znacznych nakładów sił i środków. O ile, zatem można przyjąć uwagi skarżącej, że realizacja inwestycji w sąsiedztwie nieruchomości skarżącej będzie się wiązać z pewnymi niedogodnościami, o tyle nie można uznać, że okoliczności te, jak powyżej przytoczone, mają charakter jaki wymagany jest przez art. 61 § 3 P.p.s.a. Orzekając w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany oraz udzielającej pozwolenia na budowę należy uwzględnić także regulację zawartą w art. 35a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.), zgodnie z którą, sąd administracyjny może uzależnić wstrzymanie wykonania ww. decyzji od złożenia przez skarżącego kaucji na zabezpieczenie roszczeń inwestora. Wynika z niej, ze zastosowanie ochrony tymczasowej w stosunku do tego rodzaju decyzji powinno mieć na uwadze zarówno interesy strony skarżącej, jak i interes inwestora (por. postanowienie NSA z 8 listopada 2018 r., sygn. akt II OZ 1142/18; postanowienie NSA z 21 maja 2015 r., sygn. akt II OZ 464/15). Wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę stanowi zawsze dużą dolegliwość dla inwestora, mogącą spowodować większą szkodę, niż szkoda, jaka może wyniknąć z kontynuowania robót budowlanych prowadzonych w oparciu o zaskarżone pozwolenie na budowę. Ze swej natury decyzja o pozwoleniu na budowę – wskutek jej realizacji - zmienia stan nieruchomości i może spowodować powstanie trudnych do odwrócenia skutków związanych z jej przeobrażeniem, jednakże skutki te, jeżeli mają prowadzić do wstrzymania wykonania udzielonego inwestorowi pozwolenia na budowę, z uwagi na konieczność rozważenia sprzecznych interesów uczestników postępowania należy zawsze szczegółowo uzasadnić i w koniecznym zakresie wykazać je we wniosku (por. postanowienie NSA z dnia 17 października 2018 r., sygn. akt II OZ 999/18). Wskazując na powyższe, podzielić należało ocenę Sądu pierwszej instancji, że skarżący nie przedstawili żadnych takich okoliczności, które świadczyłyby o prawdopodobieństwie wystąpienia niebezpieczeństw, o których mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a. Złożony wniosek o wstrzymanie zaskarżonej decyzji zawierał argumentację w odniesieniu tylko do ewentualnych skutków jakie mogłyby dotyczyć inwestora, a nie strony skarżącej. W tym zakresie Sąd pierwszej instancji trafnie wskazał, że w związku z wykonaniem decyzji w trakcie trwającego postępowania sądowoadministracyjnego, to inwestor na własne ryzyko może realizować inwestycję. Owa kalkulacja zależy więc od woli inwestora i nie ma w ogóle znaczenia dla wykazania zaistnienia przesłanek z art. 61 § 3 P.p.s.a. Ponadto stwierdzić trzeba, że bez znaczenia pozostaje kwestia toczenia się innych postępowań (np. wskazywanego przez skarżących postępowania rozgraniczeniowego), ponieważ ocena ich wpływu na wynik w niniejszej sprawie należy bardziej do merytorycznej oceny skargi i nie może być rozpoznawana na etapie rozpoznawania wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W innym wypadku przed rozprawą mogłoby dojść do przedsądu, co w świetle obowiązujących przepisów jest niedopuszczalne. Ewentualne postępowania, które w przyszłości mogą obciążyć stronę również nie mieszczą się w kategorii przesłanek z art. 61 § 3 P.p.s.a. Postępowanie to może dotyczyć bowiem jedynie realnego, udokumentowanego zagrożenia a nie sytuacji potencjalnych, których strona skarżąca na dzień złożenia wniosku nie wykazała. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 1 i 2 P.p.s.a., postanowił jak w sentencji.