II OSK 2411/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Grzegorz Antas Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 27 czerwca 2023 r. sygn. akt II SA/Ke 250/23 w sprawie ze skargi A. L. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 27 lutego 2023 r. znak [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od A. L. S. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach kwotę 490 (czterysta dziewięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 27 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Ke 250/23, po rozpoznaniu skargi A. L. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 27 lutego 2023 r., znak: [...], w przedmiocie ustalenia lokalizacji celu publicznego – uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji ww. decyzją z dnia 27 lutego 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach po rozpatrzeniu odwołania X Sp. z o.o. w [...], G. S., A. L. S. oraz A. F. S., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Kielce z dnia 25 listopada 2022 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie gazociągu średniego ciśnienia (maksymalne ciśnienie powyżej 10,0 kPa do 0,5 MPa włącznie) z rur PE o średnicy DN 63 mm, na działkach o nr ewid. [...] obręb [...] ul. [...] w Kielcach i na terenie przyległym do ulicy w granicach oznaczonych na załączniku graficznym linią koloru czarnego. W uzasadnieniu, odnosząc się do kwestii braku przedstawienia terenu inwestycji zarówno na mapie zasadniczej w skali 1:500 oraz w skali 1:2000 Kolegium wyjaśniło, że dla inwestycji liniowych nie wynika w każdej sprawie wymóg załączenia do wniosku o wydanie decyzji lokalizacyjnej mapy w skali 1:2000, oprócz mapy w skali 1:500 lub 1:1000. Określenie w treści przepisu, że inwestor w stosunku do inwestycji liniowych ma przedłożyć również mapę w skali 1:2000, oznacza dla inwestora prawo wyboru skali mapy, jaką przedłoży wraz z wnioskiem, nie zaś obowiązek złożenia dodatkowej mapy. Użycie w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 503, ze zm.) - dalej: "u.p.z.p.", zwrotu: "również" oznacza zatem alternatywę, a nie dodatkowy wymóg. Złożenie mapy w którejkolwiek skali będzie spełniać wymogi wynikające z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze A. L. S. zarzucił decyzji naruszenie przepisów u.p.z.p. i K.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za zawierającą usprawiedliwione podstawy. W ocenie tego Sądu, z uzasadnienia decyzji, jakie zapadły w obu instancjach wynika, że zdaniem orzekających organów sam fakt, że wnioskowane przedsięwzięcie stanowi sieć gazową, a więc realizuje cel publiczny, przesądza, że w stanie sprawy mamy do czynienia z inwestycją celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 u.p.z.p. W zaskarżonej decyzji Kolegium kilkakrotnie powtarza, że planowana inwestycja ma znaczenie lokalne (gminne), ponieważ będzie obsługiwała: "pewną grupę mieszkańców usytuowanych wzdłuż jej przebiegu". Stawiając taką tezę nie nawiązuje jednak organ do materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i nie weryfikuje tego, czy rzeczywiście, poza działkami nr [...], (których dysponentem jest spółka Y), na tym terenie znajdują się potencjalni odbiorcy gazu z sieci gazowej średniego ciśnienia, której przebieg zaplanowano na działkach nr [...]. W tym konkretnym przypadku wyjaśnienie tej okoliczności było konieczne, gdyż z map dołączonych do wniosku, na których zaznaczono istniejącą sieć gazową, wynika, że spośród nieruchomości znajdujących się po stronie północnej drogi dojazdowej (działki nr [...]), tylko działka nr [...], (na której zaplanowano przyłączenie do sieci kotła pary technologicznej na wniosek spółki Y) nie ma przyłącza gazowego. Sieć gazowa została uwidoczniona na mapach na działkach nr [...]. Jeśli zaś chodzi o nieruchomości znajdujące się po południowej stronie tej drogi, to przyłączona do sieci gazowej jest działka nr [...], będąca we współużytkowaniu wieczystym skarżącego. Zgromadzona dokumentacja nie daje natomiast odpowiedzi na pytanie, czy sieć gazowa (przyłącza gazowe) znajduje się na pozostałych działkach od południowej strony drogi dojazdowej, w której ma przebiegać planowana inwestycja, a także na działce nr [...]. Na mapach nie zostały bowiem zaznaczone wszystkie granice tych działek. W ocenie Sądu, okoliczność ta jest kluczowa dla rozstrzygnięcia sprawy w kontekście oceny, czy mamy do czynienia z inwestycją, która zaspokaja potrzeby wspólnoty zlokalizowanej na tym terenie. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego wyjaśnienia powyższych wątpliwości nie dostarcza treść wniosku, ani sporządzona w sprawie analiza. We wniosku nie ma żadnej informacji na temat tego, czy planowana sieć będzie mogła dostarczać paliwo gazowe do innych działek, niż należące do spółki Y, znajdujących się wzdłuż trasy gazociągu, a więc, czy są w tym zakresie możliwości, wynikające z lokalnej, już istniejącej sieci gazowej w ulicy [...], od której do działek położonych po stronie północnej drogi dojazdowej (działki nr [...]) są wykonane przyłącza. Podobnie sporządzona analiza, pomimo, że powinna obejmować także stan faktyczny terenu, pomija kwestie związane z istniejącymi już przyłączami uznając, że skoro zaopatrzenie w gaz należy do zadań własnych gminy, to tego rodzaju inwestycja, jaka została objęta wnioskiem, powinna być lokowana na podstawie art. 50 i nast. u.p.z.p. W ocenie Sądu Wojewódzkiego twierdzenie organu II instancji, że: "Budowa tej inwestycji zaspokoi wprawdzie potrzeby części mieszkańców ul. [...] w Kielcach, ale niewątpliwie należy do powszechnych potrzeb i pośrednio ma znaczenie dla całej gminy, w zakresie dystrybucji gazu", świadczy o tym, że organ nie przeanalizował treści map znajdujących się w aktach. Po pierwsze, mieszkańcy ul. [...] mają zapewnioną możliwość przyłączenia do sieci gazowej, która przebiega w tej właśnie ulicy. Jak powiedziano już wyżej, działki po północnej stronie drogi dojazdowej i działka skarżącego są już odbiorcami gazu z tej sieci. Po drugie, wnioskowana sieć będzie wyprowadzona z gazociągu przebiegającego w ul. [...], a z akt nie wynika, że planowana inwestycja ma zapewnić dostawy gazu dla odbiorców, którzy mają nieruchomości przy tej ulicy, gdyż sieć gazowa objęta wnioskiem ma przebiegać w drodze dojazdowej oznaczonej nr [...]. Chodzi więc w sprawie o ustalenie, czy nieruchomości położone przy tej drodze mają już przyłącza gazowe, poprowadzone z ul. [...], a jeśli tak, jakie ta okoliczność ma znaczenie dla oceny, czy wnioskowana inwestycja należy do inwestycji celu publicznego zdefiniowanej w art. 2 pkt 5 u.p.z.p. Ponadto, z akt nie wynika, jakie powody legły u podstaw zaakceptowania przez organy granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na jednej z map przedłożonych przez wnioskodawcę. W tych granicach znajduje się działka nr [...], która ma zostać przyłączona do sieci gazowej poprzez podłączenie kotła pary technologicznej. Skoro określona przez wnioskodawcę trasa gazociągu ma przebiegać w działce nr [...], pełniącej rolę drogi dojazdowej, to niezrozumiałym jest objęcie granicami terenu nieruchomości, do której ma prowadzić przyłącze. Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie (Dz. U. poz. 640), przyłącze gazowe to odcinek gazociągu od gazociągu zasilającego do kurka głównego służący do przyłączania instalacji gazowej, którego częścią może być zespół gazowy, w tym punkt gazowy lub stacja gazowa (§ 2 pkt 24), zaś gazociąg zasilający to gazociąg o maksymalnym ciśnieniu roboczym (MOP) do 1,6 MPa włącznie, do którego są podłączone przyłącza gazowe. O ile realizacja gazociągu średniego ciśnienia, umożliwiającego zasilanie w gaz obiektów położonych przy jego trasie, stanowi niewątpliwie inwestycję celu publicznego w rozumieniu art. 6 pkt 2 u.g.n., to wykonanie przyłącza z tego gazociągu do konkretnego budynku lub urządzenia pozostaje w gestii indywidualnego inwestora. Z wniosku ani z map przedłożonych przez wnioskodawcę nie wynika, aby na terenie działki nr [...], objętym granicami inwestycji, miał być ulokowany sam gazociąg zasilający lub urządzenia niezbędne do korzystania z niego w rozumieniu powyższego przepisu, a więc stanowiące cel publiczny. Jeżeli na terenie działki nr [...] będzie realizowane wyłącznie przyłącze (od gazociągu zasilającego do kurka głównego), na co mogą wskazywać wydane dla spółki Y warunki przyłączenia do sieci gazowej, nie jest zrozumiałe dlaczego działka ta została objęta granicami terenu inwestycji. Oba orzekające w sprawie organy nie dostrzegły opisanych wyżej wątpliwości i ich nie wyjaśniły, naruszając tym samym obowiązki, o jakich mowa w art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Spowodowało to konieczność uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm.) – dalej: "P.p.s.a." Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzuciło: 1) naruszenie prawa materialnego, a mianowicie: - art. 2 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 50 ust. 1 u.p.z.p., art. 52 ust. 1 oraz art. 56 u.p.z.p. oraz art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899) – dalej: "u.g.n." poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że przedmiot inwestycji objętej wnioskiem nie stanowi inwestycję celu publicznego o znaczeniu lokalnym - gminnym, podczas gdy w istocie inwestycja ta ma służyć zaspokojeniu potrzeb nie jednego podmiotu, ale interesu lokalnego terenów sąsiednich; - art. 2 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 50 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 56 u.p.z.p. oraz art. 6 pkt 2 u.g.n. poprzez błędną wykładnię polegającą na braku przyjęcia, że inwestycja o znaczeniu lokalnym to inwestycja, która może zaspokajać potencjalne potrzeby okolicznych mieszkańców w bliżej nieokreślonej przyszłości, z uwagi na fakt, że jest to gazociąg średniego ciśnienia; - art. 52 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 52 ust. 2 u.p.z.p. poprzez uznanie, że organy administracyjne mają obowiązek dokonać analizy zasadności lokalizacji planowanej inwestycji i wyznaczenia przez inwestora granic terenu inwestycji, w sytuacji gdy wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego czyni zadość wymaganiom formalnym sformułowanym w art. 52 ust. 2 u.p.z.p. i jest zgodny z normami u.p.z.p. oraz przepisami ustaw szczególnych, to organ obowiązany jest wydać decyzję pozytywną bez dokonywania takiej analizy; - art. 52 ust. 2 pkt 1 i pkt 1a u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że organ ma dokonywać analizy terenu poza terenem wskazanym we wniosku jako teren inwestycji i obszar, na który inwestycja będzie oddziaływać, podczas gdy zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 1 i 1a u.p.z.p. wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zawierać: 1) mapę zasadniczą lub, w przypadku jej braku, mapę ewidencyjną pochodzące z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujące teren, którego wniosek dotyczy, wraz z obszarem, na który inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000, w postaci: a) elektronicznej - w obowiązującym państwowym systemie odniesień przestrzennych, albo b) papierowej; 1a) określenie granic terenu objętego wnioskiem; 2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: - art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez udzielenie błędnych wskazówek organom co do dalszego postępowania na skutek nieuprawnionego przyjęcia przez WSA, że w okolicznościach niniejszej sprawy konieczne jest badanie planowanego przedsięwzięcie pod kątem ustalenia potencjalnej liczby odbiorców gazu co z kolei doprowadziło to do zaakceptowania przez Sąd pierwszej instancji wadliwego stanowiska, że konieczne jest ustalenie czy nieruchomości położone przy drodze dojazdowej oznaczonej nr [...] mają już przyłącze gazowe, podczas gdy z map załączonych do akt wynika, że w/w działki nie posiadają przyłącza do gazociągu, a brak jest podstaw prawnych do żądania od inwestora map, które przedstawiałyby granice działek, znajdujące się poza terenem inwestycji i obszarem, na który ta inwestycja będzie oddziaływać; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a., art. 8 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że organy nie dokonały wystarczającej analizy planowanej inwestycji pod kątem przepisów art. 2 pkt 5 u.p.z.p. w zakresie w jakim planowana inwestycja spełnia przesłanki uznania ją za inwestycję celu publicznego, w sytuacji, gdy planowana inwestycja mieści się w dyspozycji art. 6 u.g.n., a nadto jest gazociągiem średniego ciśnienia, w związku z tym ma znaczenie dla lokalnej społeczności; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uchylenia zaskarżonej decyzji, mimo ustalenia stanu faktycznego sprawy z którego wynika, że planowana inwestycja, umożliwi doprowadzenie sieci gazowej nie do jednej nieruchomości, ale do co najmniej kilku zatem inwestycja ma lokalne (gminne) znaczenia, a nie jedynie zmierza do realizacji interesu prywatnego; Wskazując na powyższe zarzuty strona skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie, zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego w Kielcach do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz o rozpatrzenie sprawy na posiedzeniu niejawnym. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania X sp. z o.o. z siedzibą w [...] wniosło o jej oddalenie. Z kolei uczestnik postępowania A. L. S. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie, zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz o wyznaczenie i przeprowadzenie rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w niniejszej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skargach zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej. Podstawy, na które można się powołać w skardze kasacyjnej, zostały sprecyzowane w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych formach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. W pierwszej kolejności należy w sprawie niniejszej przesądzić kwestię znaczenia lokalnego (gminnego) wskazanej inwestycji tj. gazociągu średniego ciśnienia. Podzielając w tym zakresie stanowisko organów administracji orzekających w sprawie stwierdzić należy, że oczywiste jest, iż budowa przedmiotowego gazociągu to rozbudowa istniejącej publicznej sieci dystrybucyjnej gazowej, która następuje sukcesywnie i umożliwia podłączenie się do tej sieci kolejnych odbiorców. Inwestycja taka w sposób oczywisty mieści się w definicji celu publicznego z art. 6 pkt 2 u.g.n. - przewody i urządzenia służące do dystrybucji gazu. Nie zawsze bowiem jest tak, że sieć gazowa jest realizowana w gminie w ramach jednego zadania inwestycyjnego. W wielu sytuacjach następuje to sukcesywnie poprzez rozszerzanie sieci dystrybucyjnej w zależności od potrzeb odbiorców (por. np. wyrok NSA z dnia 24 marca 2022 r. sygn. akt II OSK 990/21, LEX nr 3352227). W świetle powyższego kluczowe jest znaczenie inwestycji w ujęciu lokalnym, czyli z punktu widzenia zaspokojenia potrzeb i interesów społeczności lokalnej tworzącej gminną wspólnotę samorządową. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 40 z późn. zm.) – dalej: "u.s.g.", mieszkańcy gminy tworzą z mocy prawa wspólnotę samorządową. Ilekroć w ustawie jest mowa o gminie, należy przez to rozumieć wspólnotę samorządową oraz odpowiednie terytorium (ust. 2). Zaś w myśl art. 7 ust. 1 u.s.g. zaspokojenie zbiorowych potrzeb wspólnoty ustawodawca zaliczył do zadań własnych gminy, wśród których w pkt 3 wymienił zaopatrzenie w gaz. Tym samym realizowanie sieci gazowej jest działaniem o znaczeniu lokalnym (gminnym). Okoliczność, że dostarczanie gazu należy do zadań własnych gminy ma wpływ na ocenę znaczenia określonej we wniosku inwestycji jako inwestycji celu publicznego, ponieważ pozwala na uświadomienie sobie jakie są priorytety w zaspokajaniu potrzeb społeczności lokalnej. Planowana inwestycja, niezależnie od tego ilu nieruchomościom umożliwi podłączenie do sieci gazowej, należy do spraw najpowszechniej spotykanych, służących zaspakajaniu bieżących potrzeb ludności i niezbędnych dla funkcjonowania wspólnoty samorządowej. Jeżeli zatem planowana inwestycja ma na celu dostarczenie odbiorcom na terytorium gminy gazu, co mieści się w zadaniach własnych gminy, to okoliczność, że inwestycja ta w swym przebiegu obejmie tylko mały wycinek terytorium gminy, a nie wszystkie lub większość położonych na jej terytorium nieruchomości, nie może stać na przeszkodzie uznania tej inwestycji za inwestycję celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 u.p.z.p. (por. wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 264/11, LEX nr 1251986). Zatem w związku z tym, że wnioskowana przez spółkę inwestycja w sposób oczywisty stanowi realizację celu publicznego o znaczeniu lokalnym, to podnoszone w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 2 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 50 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 6 pkt 2 u.g.n. okazały się zasadne. Przechodząc do kolejnego aspektu przedmiotowej sprawy wskazać należy, że w art. 53 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p. nałożony został na organ administracji, wydający decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, obowiązek dokonania analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających tylko z przepisów odrębnych. Również z art. 54 pkt 2 u.p.z.p. wynika, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego (lit. a), jak również wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich (lit. d) . Z kolei przepis art. 56 u.p.z.p. stanowi, że nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Podkreślić przy tym należy, że organ administracji może uwzględnić tylko te wymogi związane z kształtowaniem ładu przestrzennego, które wynikają z konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego, zawierających przeszkodę dla realizacji inwestycji. Prowadzi to do ograniczenia dużej dozy uznaniowości przy lokalizacji inwestycji, dopuszczonej przez ustawę planistyczną (zob. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego C.H. Beck 2011 r., s. 471). Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego ma charakter rozstrzygnięcia związanego. Zgodnie z art. 54 pkt 2 u.p.z.p., decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych. O charakterze tej decyzji przesądza przepis art. 56 u.p.z.p., który stanowi, że nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Analizując ratio legis art. 56 u.p.z.p. należy wziąć w szczególności pod uwagę, że zdanie drugie tego przepisu - w brzmieniu: "Przepis art. 1 ust. 2 nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego." - zostało dodane przez art. 70 pkt 7 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 106, poz. 675, z późn. zm.) i weszło w życie z dniem 17 lipca 2010 r. Obecnie nie budzi już wątpliwości, że odmowa wydania decyzji lokalizacyjnej wymaga powołania się na konkretny przepis prawa materialnego lub procesowego, zawierający przeszkodę w realizacji danej inwestycji celu publicznego, a nie tylko na jej ogólną sprzeczność z zasadami lub wartościami obowiązującymi przy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wymienionymi w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. (por. J. Sebzda-Załuska, Komentarz do art. 70 [w:] T. Grossmann i in., Ustawa o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Komentarz, Warszawa 2013 r.). Organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego ma obowiązek dokonania konkretyzacji warunków wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego w stosunku do planowanej inwestycji, która ma być zrealizowana na wskazanym przez inwestora terenie. Taki obowiązek przewiduje art. 53 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p., który stanowi, że właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, dokonuje analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych. Korelatem tego obowiązku organu jest publiczne prawo podmiotowe inwestora do żądania ustalenia warunków realizacji inwestycji wynikających z przepisów obowiązującego prawa. Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego ma charakter deklaratoryjny, gdyż organ stwierdza w niej jedynie, czy w świetle powszechnie obowiązującego prawa dopuszczalna jest realizacja danej inwestycji na wskazanym przez inwestora terenie. Organ nie ma więc uprawnień kształtujących, nie może stanowić o prawach i obowiązkach inwestora nie przewidzianych w ustawie lub akcie wykonawczym. Organ, rozpatrując wniosek inwestora, bada jedynie czy dana inwestycja spełnia przesłanki ściśle określone przepisami prawa. To nie od uznania organu zależy, czy na danym terenie będzie możliwa realizacja danej inwestycji celu publicznego, lecz od tego, czy taką możliwość w konkretnym wypadku przewidują przepisy prawa. Odnosząc się w tym miejscu do podnoszonego przez Sąd pierwszej instancji naruszenia interesu osób trzecich, a zwłaszcza ingerencji w prawo własności, trzeba wskazać, że choć decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego może mieć daleko idące konsekwencje, to jednak sama w sobie prawa własności nie narusza. Jak podniesiono wyżej decyzja o ustaleniu inwestycji celu publicznego określa przeznaczenie terenu i rozmieszczenie planowanego przedsięwzięcia. Innymi słowy, rozstrzygnięcie to określa możliwy (potencjalny), dopuszczalny sposób zmiany zagospodarowania danego terenu w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z tych względów nie są trafne, podnoszone przez Sąd pierwszej instancji, kwestie ewentualnego naruszenia prawa własności, jak również zasady zapewnienia bezpieczeństwa obywatelom. Samo wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, w której, w trasie planowanego przebiegu gazociągu uwzględniono wykorzystanie działek mieszkańców gminy, nie ogranicza ich własności, tym bardziej istoty tej własności. Do naruszenia istoty prawa własności dochodzi bowiem w sytuacji, gdy wykluczone stanie się wykonywanie wszystkich uprawnień, składających się na możliwość korzystania z rzeczy (pobierania z niej pożytków), albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość rozporządzania rzeczą albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy i rozporządzania nią (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego: z dnia 25 maja 1999 r., sygn. SK 9/98, OTK z 1999 r., nr 4, poz. 78 i z dnia 12 stycznia 1999 r., sygn. P 2/98, OTK z 1999, nr 1, poz. 2). Naczelny Sąd Administracyjny raz jeszcze zwraca uwagę, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest aktem upoważniającym do podjęcia i realizacji inwestycji. Inwestor przed rozpoczęciem budowy musi uzyskać zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) – dalej: "ustawa Prawo budowlane", pozwolenie na budowę. To w tym postępowaniu organ architektoniczno-budowlany ustala szczegóły techniczne, dotyczące planowanej inwestycji budowlanej i ocenia, czy w świetle ustawy Prawo budowlane i przepisów wykonawczych, w tym przepisów techniczno-budowlanych, możliwe jest udzielenie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji - także w aspekcie poszanowania interesów osób trzecich. Ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego (art. 54 pkt 2 lit. d u.p.z.p.) może zatem następować tylko w takim zakresie, w jakim nie jest objęta przepisami ustawy Prawo budowlane. Organ wydający decyzję lokalizacyjną nie może wkraczać we właściwość organów administracji architektoniczno-budowlanej. Z tego względu ochrona interesów osób trzecich na etapie określenia sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu nie może być zapewniona całościowo i przejmować działań właściwych ochronie interesów osób trzecich na etapie pozwolenia na budowę, wobec czego nie może być tak konkretna i szczegółowo określona jak w pozwoleniu na budowę (por. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2019 r., sygn. II OSK 826/17, LEX nr 2683298). Przepis art. 1 ust. 2 u.p.z.p. wymienia szereg przesłanek, które powinny być wzięte pod rozwagę w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uszeregowując je w piętnastu równorzędnych punktach. Nie można więc prawu własności w tej sytuacji nadawać cechy zdecydowanego prymatu nad innymi wartościami wymienionymi przez ustawodawcę (por. wyrok NSA z dnia 26 sierpnia 2015 r., sygn. akt II OSK 1577/15, LEX nr 1982762). Oczywiście w sprawie dotyczących inwestycji celu publicznego organ administracji musi mieć na uwadze skutki decyzji w postaci ograniczenia prawa własności, stosownie do regulacji art. 112 ust. 1 i art. 124 ust. 1 u.g.n. W tym kontekście wymagana jest ocena, czy potrzeba realizacji inwestycji celu publicznego pozostaje w odpowiedniej proporcji do potencjalnych skutków wynikających z ingerencji w prawo własności osób trzecich. Co zaś się tyczy podnoszonej również przez Sąd pierwszej instancji kwestii przebiegu planowanego gazociągu, to wskazać należy, że skoro organ jest związany wnioskiem inwestora, to nie może samodzielnie dokonać zmiany lokalizacji inwestycji. Nie może również oceniać celowości i zasadności projektowanej inwestycji. Ustalanie inwestycji celu publicznego nie polega także na analizowaniu różnych wariantów przedkładanych przez uczestników tego postępowania niebędących inwestorami. Podkreślić przy tym trzeba, że żaden przepis nie uzależnia ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego od zgody właściciela nieruchomości, przez którą taka inwestycja będzie przebiegać, a tym bardziej od zgody właściciela nieruchomości sąsiadującej z planowaną inwestycją. Mając powyższe na względzie, skoro uwzględnieniu podlegały zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego i jednocześnie dokonana ocena przemawia za uznaniem wadliwości stanowiska i argumentacji zawartej w zaskarżonym wyroku, to Naczelny Sąd Administracyjny uprawniony był do zastosowania art. 188 P.p.s.a. W przedmiotowej sprawie w sposób oczywisty zostały spełnione przesłanki do wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego; zaskarżona decyzja spełnia wymogi zawarte w art. 54 u.p.z.p. Tym samym zaistniały podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku i oddalenia skargi. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a.