II OSK 2385/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej F. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 5 lipca 2023 r. sygn. akt II SA/Gl 1664/22 w sprawie ze skargi F. K. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 7 września 2022 r. nr WINB-WOA.7721.46.2022.PG w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 5 lipca 2023 r., II SA/Gl1664/22, oddalił skargę F. K. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach (dalej WINB) z dnia 7 września 2022 r. w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia 22 grudnia 2021 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Bielska-Białej (dalej PINB) nakazał: - wspólnocie mieszkaniowej budynku przy ul. [...] w Bielsku-Białej; - właścicielom terenu i zespołu garaży w zabudowie szeregowej, zlokalizowanych na działce nr [...], obręb H., przy ul. [...] w Bielsku-Białej; - właścicielom budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej, położonych przy ul. [...] oraz [...] w Bielsku-Białej; rozbiórkę samowolnie wybudowanej kanalizacji służącej do odprowadzania wód opadowych z budynków: mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w Bielsku-Białej, budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej przy ul. [...] nr [...] i [...] w Bielsku-Białej oraz zespołu garaży w zabudowie szeregowej, zlokalizowanych na działce nr [...], obręb H. przy ul. [...] w Bielsku-Białej. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy zaskarżoną decyzją WINB. Organ odwoławczy podkreślił, że zobowiązani nie wykonali obowiązków nałożonych na nich postanowieniem PINB z dnia 24 maja 2021 r., co skutkowało wydaniem nakazu rozbiórki w oparciu o art. 48 ust. 4 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t.Dz.U.2020.1333 ze zm., dalej p.b.). Skargę na powyższą decyzję złożył F. K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił wniesioną skargę. W ocenie Sądu, nie ulega wątpliwości kwestia samowolnego charakteru przedmiotowego obiektu budowlanego, jak również fakt, że właściciele nieruchomości, którym służy przedmiotowy obiekt, zostali zobowiązani postanowieniem PINB z dnia 24 maja 2021 r. do przedłożenia dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 p.b. Termin wykonania obowiązków zawartych w tym postanowieniu został dodatkowo przedłużony. Mimo to zobowiązani przedłożyli jedynie część dokumentów w postaci zaświadczenia o zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, obowiązującymi dla terenu inwestycji. Nie przedłożyli natomiast oświadczenia o dysponowaniu na cele budowlane działką nr [...], przez którą biegnie przedmiotowa kanalizacja. W tej sytuacji organy nadzoru budowlanego były zobligowane do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę przedmiotowego obiektu budowlanego w oparciu o art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 4 p.b. WSA stwierdził, że zasadniczą kwestią w rozpatrywanej sprawie było wykazanie przez zobowiązanych posiadania prawa do dysponowania działką nr [...] na cele budowlane. Wbrew twierdzeniom skargi nie wykazali oni istnienia takiego prawa. Za zasadne Sąd uznał stanowisko organów, że o istnieniu takiego prawa nie może świadczyć porozumienie z dnia 14 listopada 2007 r., które zostało podpisane wyłącznie przez jednego z właścicieli działki nr [...], gdyż udzielenie prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jako czynność przekraczająca zakres zwykłego zarządu nieruchomością, wymaga zgody wszystkich jej współwłaścicieli. W rozpatrywanej sprawie szczególne znaczenie miało również oświadczenie właścicieli działki nr [...] co do tego, że nie wyrażają oni zgody na legalizację budowy przedmiotowej kanalizacji na ich nieruchomości. Tak jasno wyrażone stanowisko właścicieli nieruchomości w powiązaniu z brakiem przedłożenia przez zobowiązanych wszystkich dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 2 i 3 p.b., obligowało organ nadzoru budowlanego do nakazania rozbiórki obiektu. W ocenie Sądu bezpodstawny był zarzut skargi, że organy nie przeprowadziły postępowania dowodowego, w tym przesłuchania świadków na okoliczność udzielenia zgody przez właścicieli działki nr [...] na zlokalizowanie na ich nieruchomości przedmiotowej kanalizacji. Jak trafnie, zdaniem Sądu, podniósł WINB w zaskarżonej decyzji, w sytuacji, w której strona nie wywiąże się z obowiązków nałożonych na nią na mocy art. 48 ust. 2 i 3 p.b., nie ma potrzeby, aby organy nadzoru budowlanego w tym zakresie prowadziły postępowanie dowodowe lub czyniły dalsze ustalenia. Odnosząc się do pozostałych zarzutów i twierdzeń skargi Sąd podał, że organy prawidłowo określiły także krąg osób zobowiązanych do dokonania rozbiórki samowolnie wzniesionego obiektu. Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut skargi dotyczący wyłączenia z grona adresatów decyzji, właścicieli nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], przez którą częściowo kanalizacja przebiega. Nie ma bowiem żadnych podstaw, aby nakaz rozbiórki samowolnie wzniesionego obiektu, nakładać na osoby, na których gruncie, bez ich zgody, zrealizowano samowolnie obiekt budowlany. Zarzuty skargi w tym zakresie są zatem bezzasadne. Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniósł F. K., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i uwzględnienia skargi, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także – w obu przypadkach – zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: - w oparciu o art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez skierowanie decyzji nakazującej rozbiórkę do osób nie będących stroną postępowania, na skutek pominięcia w tym zakresie jako adresatów decyzji właścicieli nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], tj. E. M., A. S., skutkującej nieważnością decyzji; z ostrożności procesowej, gdyby Sąd nie przychylił się do zarzutu nieważnościowego skarżący kasacyjnie sformułował następujące zarzuty: w oparciu o art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 48 ust. 1 p.b., poprzez wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę pomimo istnienia prawnych możliwości legalizacji, tj. gdy istnieją przesłanki uzasadniające zalegalizowanie obiektu budowlanego w całości, ponieważ inwestor uzyskał zgodę wszystkich współwłaścicieli działki nr [...] na zlokalizowanie na terenie tej działki kanalizacji deszczowej; w oparciu o art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, które miało istotny wpływ na wynika sprawy, a to: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.) poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodów wnioskowanych przez stronę, a to przesłuchania świadków P. T., K. M., K. S., co uniemożliwiło należyte wyjaśnienie sprawy i skutkowało przyjęciem braku zgody właścicieli nieruchomości nr [...] na zlokalizowanie na ich nieruchomości kanalizacji służącej do odprowadzania wód opadowych; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1 i art. 9 k.p.a. poprzez niewskazanie stronom, a w szczególności J. L., iż przedstawione przez niego wyjaśnienia odnośnie do prawa do dysponowania nieruchomością, nie spełniają w rozumieniu organu desygnatu oświadczenia, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b.; c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 13 i art. 89 § 2 k.p.a. poprzez niewyznaczenie w sprawie rozprawy, podczas gdy ze względu na ilość stron i potrzebę uzgodnienia ich sprzecznych interesów, mogłoby to doprowadzić do zawarcia porozumienia i przyspieszyć rozstrzygnięcie sprawy; d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez niezasadne utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji, gdy koniecznym było jej uchylenie i umorzenie postępowania, z powodu wyłączenia z grona adresatów decyzji właścicieli nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], tj. E. M., A. S. W dniu 17 grudnia 2025 r. skarżący kasacyjnie F. K. zmarł. Jego następcami prawnymi są M. K., G. K., M. K. i A. W., którzy oświadczyli, że popierają skargę kasacyjną w całości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2024.935 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, NSA nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zaznaczyć na wstępie wypada, że w niniejszej sprawie, zgodnie z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2020.471), zastosowanie miały przepisy Prawa budowlanego w brzmieniu sprzed zmian wprowadzonych ww. ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., "poprzez skierowanie decyzji nakazującej rozbiórkę do osób nie będących stroną postępowania, na skutek pominięcia w tym zakresie jako adresatów decyzji właścicieli nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], tj. E. M., A. S., skutkującej nieważnością decyzji", stwierdzić należy, iż zarzut ten jest bezzasadny i to zarówno z uwagi na jego błędną konstrukcję, jak i ze względu na merytoryczną argumentację w nim zawartą. Zarzut ten jest błędnie sformułowany, bowiem norma z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. jest normą o charakterze procesowym i może być powołana wyłącznie w związku z konkretnymi przepisami administracyjnego prawa materialnego lub procesowego, które w ocenie strony zostały błędnie zastosowane lub błędnie zinterpretowane przez właściwy w sprawie organ administracji publicznej. Ponadto, norma ta nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ponieważ jest normą o charakterze wynikowym i określa wyłącznie sposób rozstrzygnięcia danej sprawy przez Sąd administracyjny. Skuteczne zakwestionowanie tego rodzaju normy w ramach zarzutów kasacyjnych wymaga zatem powiązania z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego, których nie dostrzegł lub też dostrzegł nieprawidłowo Sąd I instancji wydając wyrok o określonej treści. Nie jest więc możliwe skuteczne podważenie wyroku Sądu I instancji wyłącznie w oparciu o zarzut naruszenia normy o charakterze wynikowym. W szczególności zarzut naruszenia tego przepisu nie może służyć podważeniu oceny Sądu I instancji wyrażonej w zaskarżonym wyroku (por. np. wyroki NSA z 23 kwietnia 2024 r., III OSK 1482/22, LEX nr 3717073; z 6 marca 2024 r., III OSK 2198/21, LEX nr 3696436). Niezależnie od powyższego, odnosząc się do merytorycznej argumentacji podniesionej w tym zarzucie, stwierdzić trzeba, że WSA słusznie wskazał, że nie ma podstaw, aby nakaz rozbiórki samowolnie wzniesionego obiektu nakładać na osoby, na których gruncie, bez ich zgody, zrealizowano samowolnie obiekt budowlany. Ponadto ewentualne pominięcie stron stanowi podstawę wznowieniową z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i nie jest to podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji. Przechodząc do oceny pozostałych zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, w odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 48 ust. 1 p.b., zaznaczyć należy, iż WSA nie kwestionował, że w sprawie istniały przesłanki do zalegalizowania przedmiotowego obiektu budowlanego, a decyzja o nakazie rozbiórki została wydana nie dlatego, że nie było możliwości zalegalizowania tego obiektu, lecz dlatego, że w wyznaczonym terminie strony nie wykonały nałożonych na nich obowiązków niezbędnych do zalegalizowania samowolnie zrealizowanego obiektu. Zarzut ten jest więc bezzasadny. Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. "poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodów wnioskowanych przez stronę, a to przesłuchania świadków". Realizując obowiązki nałożone m.in. na skarżącego kasacyjnie należało w szczególności wykazać posiadanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Skoro wówczas inwestorzy obowiązku tego nie wykonali, to chybione jest oczekiwanie, by mogli brak ten usunąć w postępowaniu będącym konsekwencją niewykonania obowiązku. Organy administracyjne nie naruszyły w tych okolicznościach art. 7, art. 75 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. Zupełnie zaś chybione byłoby domaganie się przed sądem administracyjnym przeprowadzenia dowodów z przesłuchania świadków, bowiem stosownie do art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Nie ma zatem możliwości przeprowadzania przed sądem administracyjnym dowodów z przesłuchania świadków. Pozbawione usprawiedliwionych podstaw są także zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1 i art. 9 k.p.a. i w powiązaniu z art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 13 i art. 89 § 2 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Raz jeszcze podkreślić trzeba, że niniejsze postępowanie jest konsekwencją niewykonania nałożonych obowiązków. Skoro realizując obowiązki nałożone postanowieniem PINB z 24 maja 2021 r. inwestorzy wszystkich nałożonych na nich obowiązków nie wykonali, to chybione jest oczekiwanie, by mogli brak ten usunąć w postępowaniu będącym konsekwencją niewykonania obowiązku. Z tego też powodu nie ma znaczenia brak wyznaczenia rozprawy w sprawie administracyjnej. Ponadto – jak również wyżej podkreślono – nie było żadnych uzasadnionych podstaw do zaliczania do grona adresatów decyzji właścicieli nieruchomości, na której samowolnie zrealizowano przedmiotową inwestycję, ponieważ nie byli oni jej inwestorami. W tym stanie rzeczy, skoro wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.